快速城镇化背景下的土地征收程序研究

本低廉 。亟需建立 “ 公 共 利 益 ” 的 认 定 程 序 ， 改 革 审 批 程 序 ， 完善 公 告 制 度 和 听 证 程 序 ， 明确 补 偿 费用 的
分配程序等 。 关 键 词 ：城 镇 化 ；土 地 征 收 ；程 序 中图 分 类号 ：Ｄ ９ ２ ７ 文 献 标 识 码 ：Ａ 文 章 编 号 ：１ ０ ０ ９ — ４ ７ ６ ８（ ２ ０ １ ３ ） ０ 卜０ ０ ４ ７ — ０ ８
定与 和谐 。
无 论 是 从 及 时 保 护 被 征 收 人 的 合 法 利 益 的 法 律 角 度 ，还 是 从 构 建 社 会 主 义 和 谐 社 会 的现 实 层 面 出 发 ， 完 善 我 国 土 地 征 收 程 序 在 城 镇 化 进 程 飞 快 的 今 天 显 得 迫 在 眉 睫 。 期 冀 我 国 能 从 完 善 立 法 层 面 和 社 会 实 践 层 面 同 时 出 发 ， 不 断 完 善 土 地 征 收 程 序 ， 真 正 实 现 法 律 的 应 然 和 实 然
２ Ｏ １ ３年 第 １期 （ 总第 １ ３ ０期）
福 建 金 融 管 理 干 部 学 院 学 报 Ｊ ｏ ｕ ｒ ｎ ａ ｌ ｏ ｆ Ｆ ｕ ｊ ｉ ａ ｎ Ｉ ｎ ｓ ｔ ｉ ｔ ｕ ｔ ｅ ｏ ｆ Ｆ ｉ ｎ ａ ｎ ｃ ｉ ａ ｌ Ａｄ ｍｉ ｎ ｉ ｓ ｔ ｒ ａ ｔ ｏ ｒ ｓ
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Ｓ ｅ ｒ ｉ ａ ｌ Ｎｏ ． １ ３ ０
快速城镇 化背景下 的土地征收程序研 究
万 菊 范 文
（ １ ． ２ ． 福 建 江 夏 学 院 ，福 建 福 州 ３ ５ ０ １ ０ ８ ）
源自文库
摘 要 ： 当前 我 国城 镇 化 进 程 迅猛 发展 ，但 是 我 国土 地 征 收程 序 存 在 诸 多缺 陷 ，如征 收 前征 收 目的 无
２ ０ １ １年 末 ，我 国 城 镇 化 率 达 到 ５ １ ． ２ ７ ％ ，意 味 着 我 国 正 经 历 着 最 剧 烈 的 城 乡 变 迁 ；２ ０ １ ２年 １ ２月 召 开 的 中央 经 济 工 作 会 议 指 出 ： “ 城 镇 化 是 中 国现 代 化 建 设 的 历 史 任 务 ，也 是 扩 大 内需 的 最 大 潜 力 所 在 ，未 来 要 把 有 序 推 进 农 业 转 移 人 口 市 民化 作 为 重 要 任 务 抓 实 抓 好 。 ”［ １ ］ 当前 ， 我 国 城 镇 化 进 程 迅 猛 发 展 ， 农 村 土 地 征 收 问题 的 理 性 解 决 和 土 地 权 益 的 法 律 保 障 是 被 忽 略 的
正义 。
收稿 日期 ：２ ０ １ ３ － ０ ２ － ０ １
基金项 目：福建省社会科 学规 划项 目 （ 项 目编号：２ ０ １ ２ ８ ０ ０ ５ ） 阶段 性成果之 一。 作者简 介：万菊 （ １ ９ ８ ５ － ） ，湖北孝感人 ， 硕 士研 究生，助教 ， 主要研 究方向为 民商法；范文 （ １ ９ ８ １ －） ， 福建 南平人 ， 博 士研 究生 ，讲 师，主要研究方向 为金 融法 、金 融监 管
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一
、
土地 征 收程 序 中存 在 的缺 陷
（ 一） 征 收 前 ，征 收 目的 无具体程 序 可循 ， 审批 机制 不健 全
１ ．“公 共 利 益 ” 规 定 不 明 确 ， 且 无 认 定 程 序 。 我 国 《 宪 法 》和 《 物 权 法 》 明确 规 定 ： 行 使 征 收 权 的 目的 性 条 件 只 有 一 个 ， 即 为 了 公 共 利 益 的 需 要 。２ ０ １ １年 实 施 的 《 国有 土 地 上 房 屋
征 收与补 偿条例 》 ， 虽 然 对 公 共 利 益 进 行 了 界 定 ，但 是 其 调 整 范 围 并 不 包 括 集 体 土 地 的征 收 ，
且 没 有 规 定 公 共 利 益 的 界 定 标 准 和 程 序 。“ 公 共 利 益 ”一 般 理 解 为 ：直 接 满 足 国家 建 设 需 要 、 符 合 一 般 性 社 会 利 益 的 事 业 ， 而 且 被 认 为 具 有 公 共 性 ， 非 以营 利 为 目 的 。例 如 ， 为 了满 足 国
具 体 程 序 可 循 ， 审 批 机 制 不健 全 ；征 收 中 ，农 民 的知 情 权 被 减 化 ， 参 与权 和 话 语 权 被 剥 夺 ；征 地 后 ， 补 偿
难 以 实现 到位 ，救 济 制 度 滞后 。 主 要 原 因是 “ 公 共利益 “ 的 法律 界 定 不 明 确 ，政 府 职 能 混 同，程 序 违 法 成
民健康 、教育 、公共 设施 、公 共交通 、公共 福利 、文 物保护 等公共 事业 发展 的需要 。
满 足 公 共 利 益 的 需 求 是 启 动 征 收 程 序 的 唯 一 合 法 原 因 。然 而 ，现 有 法 律 对 征 收 中 公 共 利 益
的 界 定 过 于 笼 统 且 原 则 性 ，导 致 公 共 利 益 主 观 裁 量 性 较 大 。２ ０ １ １ 年１ 月１ ９日颁 布 的 《 国 有 土 地 上 房屋 征收 与补偿 条例 》 ，相 比 以 前 的法 律 法 规 ，有 着 历 史 的 进 步 。它 在 立 法 上 的最 大 突 破 在
于 将 房 屋 征 收 严 格 限 定 在 “出 于 公 共 利 益 的 需 要 ”这 个 排 他 的 理 由之 外 ，通 过 列 举 的 方 式 区 分 “ 公 共 利 益 ” ， 强 调 公 共 参 与 ， 要 求 公 正 补 偿 。但 是 其 界 定 的 范 围 仍 然 过 窄 ， 且 依 旧 未 对 公 共 利 益 给 予 程 序 上 的 认 定 ， 这 样 做 的 后 果 ： 一 方 面 ，进 一 步 导 致 征 地 行 为 的 泛 滥 ，另 一 方 面 ， 在 实 践 中 淡 化 了对 建 设 项 目公 益 性 目的 的 重 视 ， 给 被 征 收 人 留 下 了怀 疑 征 收 合 法 性 与 公
一
个 大 问 题 。 西 方 法 谚 有 云 ：“ 程 序是 看得 见 的正义 ” 。 由于 我 国 现 有 土 地 征 收 程 序 的 缺 陷 以
及 “ 重 实 体 ，轻 程 序 “的传 统 法 律 思 维 ，使 得 被 征 地 农 民 的 合 法 权 益 受 到 侵 害 ， 影 响 社 会 的 稳