浅析村民委员会的行政主体资格

浅析村民委员会的行政主体资格

【关键词】：村委会，行政主体；应然；必然

一、相关概念界定

(一)行政主体

关于行政主体的定义，国内学者们在表述上有很多差异，但在内涵上基本一致。行政主体是指享有国家行政职权，能以自己的名义行使行政权，并能独立的承担因此而产生的相应法律责任的组织。可以从以下三个层面来理解：行政主体只能是组织，而不是个人。第二，行政主体是实施国家行政权的组织。第三，行政主体是能够以自己的名义行使行政职权的组织。按照行政主体的界定，行政主体分为行政机关和法律、法规授权的组织两部分。关于村民委员会是否具有行政主体资格的争论就在于它是否是法律，法规授权的的组织。

(二)村民委员会

村民委员会是改革开放过程中具有鲜明中国特色的产物。关于其概念，本文重点从相关的法律法规进行阐述。1982年《宪法》第111条规定：城市和农村居民按居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织。村民委员会同基层政权的相关关系由法律规定。1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》第2条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调节民间纠纷，协助维持社会治安，并向人们政府反映群众意见、要求和提出的建议。

(三)两个概念之间的关系

从以上两个概念的界定，我们可以看到两者之间有一定的包含关系：首先，村民委员会是组织，而不是个人。其次，村委会行使行政职权。据《村组法》第22条：村委会落实国家计划生育政策的落实方案，负责救灾救济物资的发放、水电费的管理等事项。再次，村委

会以自己的名义行使职权。《村组法》第4条规定；乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导，支持和帮助。但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。

二、村民委员会成为行政主体的应然性和必然性

村民委员会在我国法律的相关规定上并没有明确的被授予行政主体的地位。但结合我国相关法律理论和实践以及行政主体的本质，笔者从以下几个方面来论述村委会应该具备行政主体资格。

(一)我国行政主体理论的缺陷

首先，“行政主体”这一法学术语在我国的出现，在很大程度上是为了迎合行政诉讼实践的需要，导致行政主体理论的产生蒙上了很强的功利主义色彩。这些理论脱离了行政组织法，缺乏对行政主体及其内部结构的深层挖掘。所以，我国关于行政主体的界定本身就不科学。在国际范围内进行比较，不管是大陆法系，还是英美法系的行政主体理论都将独立承担行政职能的非政府组织纳入到相关的行政主体范围之内。比如说法国的公共设施或公共机构、英国的公法人等。村民委员会和这些组织的性质很相似。

其次，我国现行的行政主体主要指行政机关和法律法规授权的组织，范围失之过窄。在现实生活中，还存在着很多机构组织在特定的范围之内行使行政职权、进行行政管理活动而没有被法律法规纳入到行政主体之内，如高等学校、村委会。

(二)村委会在实践中承担的实质行政主体角色

1.从形式上看：村委会是根据《村组法》的相关规定，经村民投票选举产生，并报县级人民政府批准而成立的。村委会有固定的组织结构、权力机构、运行程序和行使职权的方式。这和现代社会行政机构的产生和原则没有形式上的区别。

2.从行使的职能上看：《村组法》规定了村民委员会需要落实国家计划生育政策的落实方案，负责救灾救济物资的发放、水电费的管理等。在现实中，村委会还会采取一定的行政手段来完成相关行政机构

授予完成的行政任务，如土地管理、婚姻登记、税收催缴、惠农政策的普及和实施等。从相关法律来看，能清楚的看到村委会的三种身份：集体财产的管理人，农村社区的管理者，管理公共事务，维护公共秩序，提供公共产品。基层政府行政的受托人，受基层政府的委托实施一些行政行为，协助基层政府开展工作。村委会可以被称作“延伸了的公共之手”，这只手将行政管理落实到了基层，让处在金字塔下方的人民感受到政府的实在。因此，实践中的村委会和法律上明确规定的行政主体一样，承担着同样的、实质性的行政职能。

3.从行政诉讼的需要上来看：从村委会的成立开始到现在，关干村委会是否可以作为行政诉讼的被告资格—直存在争议。大部分学者都用是否具有行政诉讼资格来判定村委会的行政主体资格。在实际中，经常有村委会或其“官员”被告上法庭，由于我国现行法律的规定，大部分都案件都判定村委会不具备行政诉讼的被告的资格。但是这种判定并不影响村委会实际具有行政诉讼被告的行政主体资格，相反，大量的案件和争议正好反映了群众的呼声和村委会的行政主体实质。理由有三，第一：在司法实践中，村民委员会、居民委员会可以作为行政主体是被完全否认与我国行政主体理论的发展历程及对行政主体理论的认识有关。我们受传统行政主体理论的影响，往往认为行政主体就是行政机关和法律法规授权的组织。而法律并未对法律法规授权的组织作出进一步的界定，由此造成了司法实践中的困扰。第二，我国现行行政诉讼法仅以是否具有行政诉讼被告的资格来判定村委会的行政主体资格是不全面、不科学、不完善的，行政诉讼被告的确立应该和某些具体的行政行为联系起来。村委会的某些具体行政行为被确定触犯了群众的利益，就可以作为行政诉讼的被告，和其是否具有行政主体资格没有必然的联系，第三，我国现行的一些法律，如《土地管理法》、《婚姻登记管理条例》中都可以找到相关的条款支持村委会行政主体地位。这些具体的法律条款恰恰是基于现实需要的考虑而制定的。

4.从村委会自身性质来看：它本身就是政府分权于社会、还权于

公民的产物，是履行公权力的社会组织。村民委员会为了实现村民的公共利益，在相关法律法规授权的下，运用一定的手段进行公共管理活动，行使公共管理职能，如管理公共财产、维护公共秩序、提供公共产品，并受到群众和其他行政机关的监督。

三、村委会成为行政主体的必然性

(一)必要性

随着我国社会发展的需要，我国政府的公共职能开始向社会分化，行政主体的界定标志由“公共权力”转向了“公共服务”并呈现出多元化的趋势。它表现为国家为减轻自己行政机器的负荷，将其作为行政的原始主体所承担的公共职能，以地方分权和公务公权的方式下放于其它公务法人，来满足公共行政的需要。村民委员会作为政府分权的自治型组织，在行政主体多元化的趋势中，很明显应该被纳入到行政主体的范围之内。

(二)村民委员会成为行政主体的现实意义

1.有利于保护群众的合法权益

当农民的权益受到损害，人民法院通常以村委会不具备行政主体资格而不予受理，这种监督缺失的现状使农民有话难说，有冤难诉的困境。村民委员会在法律上被纳入到行政主体的范围之内而具有行政诉讼被告的资格，农民的权益受到侵犯时就可以按照相关行政诉讼法的规定来保护自己的合法权益。

2.有利于规范村委会的管理活动

将村委会在法律上纳入到行政主体的范围之内，对村委会的管理从法律和制度上予以规范，并对其是否遵守相关规定进行监督，避免村委会干部肆意妄为，有利于村委会工作的进一步规范化。