秦岭北麓生态环境保护行政执法主体问题浅析

秦岭北麓生态环境保护行政执法主体问题浅析

作者：王珂

来源：《华人时刊·中旬刊》2015年第03期

【摘要】生态环境行政执法是秦岭北麓生态环境保护预防和救济的重要手段，秦岭北麓生态环境保护行政执法中存在环境行政执法主体设置不科学，多头领导，职责交叉；环境行政执法主体缺乏有效监督的问题。为解决上述问题，应当科学设置环境行政执法主体，建立统一的行政执法主体——环山带管理特区，加强对行政执法主体的监督。

【关键词】秦岭北麓；环境保护；行政执法主体

中图分类号：D92

文献标识码：A

文章编号：1006-0278（2015）03-081-02

秦岭北麓具有丰富的白然资源和独特的生物多样性格局，其生态系统具有脆弱性和过渡性，且受人为影响较大。虽然陕西省和西安市政府均采取各种立法措施加大对该地区整治和监管力度，但事实上这一地带的生态环境保护状况却仍令人堪忧。美国法学家庞德认为：“法律的生命在于它的实行”。本文从秦岭北麓环保行政执法主体的视角，对秦岭北麓环保执法主体实施环保法律过程中产生的问题及其对策进行研究。

一、秦岭北麓生态环境保护行政执法主体设置

环境行政主体是指参加环境行政法律关系，依法拥有环境行政权，能以白己的名义行使行政职权，并能够独立地为自己行使行政职权行为产生的后果承担相应法律责任的国家机关或者社会组织。根据西安市2013年10月1日施行的《西安市秦岭生态环境保护条例>的有关规定，秦岭北麓生态环境行政执法体系中行政执法主体包括以下几个方而：

（1）市人民政府：全而负责本行政区域内秦岭生态环境保护工作；

（2）相关区县人民政府负责本辖区秦岭生态环境保护工作；

（3）相关镇人民政府、街道办事处负责本辖区内秦岭生态环境保护工作；

（4）市级秦岭生态环境保护管理机构负责组织实施《西安市秦岭生态环境保护条例》；

（5）相关区县秦岭生态环境保护管理机构（如2011年7月成立的西安市长安区秦岭生态环境保护管理委员会办公室）；

（6）市政府和相关区县政府的相关职能管理部门在其自身业务相关的范围内对环境保护行使监督管理权。

二、秦岭北麓生态环境保护行政执法主体职责不明

西安市在秦岭生态环境保护领域实施统一监管与分工负责相结合的原则，多部门、多层次的环境行政执法体制。根据《西安市秦岭生态环境保护条例》的规定，西安市人民政府对负责本行政区域内秦岭生态环境保护工作实施统一监督和管理，相关区县人民政府、相关镇人民政府、街道办事处对本辖区秦岭生态环境保护工作实施统一的监督和管理；市政府和相关区县政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门按照资源要素分别对环境保护实施监督和管理。这种环境行政执法体制，在实践中，由于涉及各部门利益，作为不同的执法主体的各职能部门在执法权上必然会发生各种冲突，往往造成环境行政执法混乱。

此外，环境行政主管部门与其他相关环境行政执法部门之间的执法权限和责任不明，造成各部门互相扯皮、争权夺利、推卸责任的现象。

最后，秦岭北麓生态环境保护行政执法监管的对象是东西长达二、四百公里、纵深几十公里的山区，以及散居在这里的十余万农民和各种属性的从业人口。过大的区域、过多的监管对象、过长的战线，加上山区交通、通讯的不便，给力量并不充足的监管方带来很高的工作难度。

三、科学设置环境行政执法主体——建立秦岭北麓管理区

在秦岭北麓环境保护执法中，应当统一环境行政执法主体，把本应属于环保主管部门而又分散于各职能部门的执法权限尽量集中到环保主管部门。应当考虑设立直属市政府的专门的、单一的、级别较高的“秦岭北麓管理区”，它是专事秦岭北麓生态环境保护的市政府派出机构，能够超然于众多追逐经济利益的各种行政管理机关及其职能部门之上，以统一行政，统一环境监管和经济开发。

（一）设置秦岭北麓管理区的意义

如前所析，管理上的条块分割、各白为政是秦岭北麓生态环境保护的难题之一。建立良好的环境管理体制是较好实施环境行政执法的重要手段。

1可以改善监管不力的状况。秦岭北麓生态环保工作由于产权不分、职责不清、利益分配不明，最终造成“公地悲剧”①。设立生态特区后，统一行政，责任明确，监管漏洞更小，监管

衔接，协调更密切，消除监管分力、阻力，增强监管效力，以改善秦岭北麓一带在环保监控、管理上因条块分割、各白为政形成的监管不力状况。

2有利于提高经费使用效率。目前管理的多头化导致经费的分散化，使有限的经费发挥的作用更为有限。从表而上看，目前很多地方行政部门都在参与秦岭北麓的生态环保。但事实上因为每一管理系统各有其主，各方而责任和经费的有限性及监管的分散性，实际造成了经费的浪费。设立统一的管理特区，能有效防止这种情况的发生，专款专用，专事专管，可以集中财力和管理力量，更好的对秦岭北麓的环保执法进行监管。

3有利于产业结构调整，增强经济开发的科学性。秦岭北麓地区必须进行产业结构调整，使产业趋于环保化，方能能从根本上解决该地区的生态环境保护问题。然而，产业结构调整是一个复杂的系统工程，必须统筹规划，合理安排，并进行巨额的经费投入。只有由省政府设立特区进行专管，方能在经济开发和产业结构调整中统筹安排、合理规划、科学布局。管理机构因环保而设，生态保护是其主要职责和使命，政绩考核亦以此为准绳，兼顾经济、社会指标。如此，管理层在进行产业结构调整时，白然会优先考虑环境效益，兼顾经济效益，通过产业结构调整来实现地区经济质的飞跃，集中精力、财力为本区经济与自然环境的协调发展探索出一条“双赢”的路径。

（二）健全环境行政执法主体管理体系的具体措施

1设立秦岭北麓管理区。秦岭北麓山线里外各二四十公里的区域划其归属。山外界线中西段宜以环山公路为北界，東段以近山公路为北界；山内宜包括林场、景区、矿区、园区、旅游区、绿色走廊和蓄水工程在内的浅山区范围均划分为秦岭北麓管理区的管理范围。管理区直接归属市政府管辖，行政级别建制定为县级。

2.秦岭北麓环保行政执法部门实行垂直领导体制，即下级机构由上一级环境行政执法机构直接管理，从而避免县级环保执法部门负责人由当地行政领导任免的弊病，排除行政干预和地方保护主义影响。针对目前环保行政不作为以及行政执法主体林立，执法形不成合力的现状，应健全国家监察、地方监管和单位负责的环境监管体制。按照秦岭北麓生态系统管理方式，理顺部门职责分工，增强环境监管的协调性、整体性。县级以上地方人民政府要加强环保机构建设，落实职能、编制和经费。各级环保部门要严格执行各项环境监管制度，责令严重污染单位限期治理和停产整治，负责召集有关部门专家和代表提出开发建设规划环境影响评价的审查意见。

3.明确中央和地方环保监管职责。对环境问题实行全而、集中、统一的执法是促进环境执法的有效手段和方式，可提高环境执法机构的规格和权威。每一级政府都要对环保承担责任。秦岭北麓生态管理区不是简单的执行国家环保总局和陕西省的环保的政策，它有自己独立的管理事项和相应的责任。