浅谈高等学校行政法律关系主体地位分析

论文摘要：高等学校在教育行政法律关系中具有双重行政主体地位：既是教育行政法律关系的行政主体又是行政相对人。

高等学校的法律地位，主要是指高校在法律上享有的权利能力、行为能力及责任能力。长期以来，我国对高校的法律地位主要是从民法的角度来定位的，在1986年实施的《民法通则》中，根据高校从事的业务活动，将之归人事业单位序列，高校以民事主体的身份参与社会活动。因此，《中华人民共和国高等教育法》第十三条对高校的法律地位作了如下规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。”“高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”实际上，高校在纷繁复杂的社会关系中从事各种性质的活动，自然应受不同性质的法律调整，在不同领域内有不同的法律地位。高校的法律地位除了民事关系中的法人地位之外，还包括行政关系中的法律地位。本文拟从行政法律关系的角度对高校的行政法律关系主体地位进行分析和探讨。

一、教育行政关系及其与教育民事关系的区别

从当前看，传统的教育领域内的社会关系，依据主体地位的不同以及相互关系内容的不同，正逐渐分化为如下两类关系：一类是以权力服务为基本原则，以对学校的行政管理为主要内容的教育行政关系；另一类是以平等有偿为基本原则，以财产所有和流转为主要内容的教育民事关系。

教育行政关系是教育行政主体（主要是国家教育行政机关）在实施教育行政的过程中与行政相对方（主要是学校）发生的关系。可以说，国家教育行政职权的参与及其行政职能的行使，是教育行政关系发生的先决条件。教育行政关系反映的是国家行政职权与教育的纵向关系，其实质是国家如何领导、组织和管理教育活动。作为行政法律关系，这一关系的主体及其权利和义务都是由法律预先确定的，当事人没有自由选择的余地。行政主体在与行政相对方发生关系时，以国家的名义出现并行使法律规定的职权。在行政相对方不履行规定的义务时，行政主体可以强制其履行，而行政主体不履行职责，行政相对方只能请求履行或通过向有关国家机关提出申述或诉讼等方式解决。因此，行政主体与行政相对方的关系具有不对等性。行政主体为关系的一方据主导地位，行政主体的一切行政行为，都不可避免地会对行政相对方产生直接的权威性的促进、帮助或限制、制约作用。

教育民事关系是平等民事主体的学校与行政机关、企事业组织、集体经济组织、社会团体及个人之间在教育活动过程中发生的以平等、有偿为原则的社会关系。在这类关系中，当事人之间的地位是平等、自愿的，并且一般是等价、有偿的。这类关系涉及面颇广，例如财产、土地、学校环境、人才培养合同、智力成果转让、毕业生有偿分配乃至学校创收中所涉及的权益。都会产生民事所有和流转上的必然联系。当然，其中相当一部分社会关系应当由民法加以确认和调整，因而并不属于教育法调整的范围。

二、高等学校在教育行政法律关系中的双重行政主体地位

高等学校在教育行政法律关系中，由于实施教育行政职权的主体、对象及权限范围的不同，其行政主体地位表现为两类情形：一是以国家教育行政机关为行政主体，以高校为行政相对人的教育行政关系；一是以高校为行政主体（法律授权主体），以学生为行政相对人的教育行政关系。也就是说，在教育行政法律关系中，高校有时以行政管理相对人的身份出现，

有时以行政主体的身份出现，于是具有了双重行政主体地位。

（一）高等学校在教育行政法律关系中的行政相对人地位

行政关系主体包括行政主体和行政相对人。在教育行政法律关系中，国家教育行政机关是行政主体，高校是行政管理的相对人。即国家教育行政机关是管理者，高校是被管理者，其管理与被管理的内容主要由一系列教育方面的法律、法规、规章所规定。由于高校的自身特点的不同，教育行政法律关系较一般社会行政法律关系有自身鲜明的特点。

高等学校与国家教育行政机关的关系，都是围绕发展国家的教育事业、提高民族素质、促进社会主义物质文明和精神文明建设这个目标而进行的。因此二者之间的关系，既是管理者与被管理者的关系，又有相互制约的因素。作为行政法律关系的主体，高等学校可以通过申诉、复议或诉讼等渠道，对教育行政机关的行政行为实行监督，而教育行政机关则要尊重高等学校的办学自主权，将管理和引导有机地结合起来。

在我国传统的计划体制下，国家教育行政机关对高等学校的管理往往是以单纯的行政手段为主，国家实行统包统分的管理模式，即国家实行统一办学与管理、统一培养计划、统一培养规模；包经费、包招生、包培养、包分配，几乎包揽一切。在当今社会主义市场经济条件下，这种管理模式已远远不能适应发展的需要，这就要求必须对现行的高等教育管理体制进行改革。在管理权限上，国家可侧重于高等教育立法，制定高等教育发展的目标和战略、确定高等学校设置和教学质量评估标准、建立教师招聘和考核制度等方面的宏观管理。其他一些问题，诸如专业设置及调整、办学规模与层次、资金筹集与分配、课程设计与安排等可交由学校负责。换言之，就是国家对高等教育要改包揽为宏观调控，扩大高等学校的办学自主权。这就意味着行政部门必须转变职能，向高等学校放权。高等学校应享有主要包括招生自主权、培养自主权、设置专业自主权、使用经费自主权、聘任自主权等在内的办学自主权。

（二）高等学校在教育行政法律关系中的行政主体地位

国家教育行政机关作为行政主体，高校作为行政相对方这一教育行政法律关系我们容易理解。然而高校作为教育行政法律关系的行政主体的身份并不为一般人所熟悉。从行政法角度，行政主体有两大类：一是国家行政机关；二是授权主体。而授权主体主要有五种：授权的行政机构、授权的行政性公司、授权的事业单位、授权的企业单位、授权的其他社会组织。高校就属于被授权的事业单位。也就是说高校依照法定授权可取得行政主体资格，代表国家行使教育行政权。

根据我国法律规定，高等学校对受教育者有进行学籍管理等权力，有代表国家对受教育者颁发相应的学业证书、学位证书的职责。高等学校作为公共教育机构，虽然不是法律意义上的行政机关，但其对受教育者进行颁发学生证书与学位证书等权力是国家法律所授予的，在这一范围内，高校是行政主体。《中华人民共和国教育法》第28条第3项规定的招生权利，第4项规定的学籍管理、奖励、处分权利，第5项规定的颁发学业证书权利，第6项规定的聘任教师及奖励、处分权利等，无论是从行为的单方意志性、强制性，还是从对相对方的约束力和权利、义务的巨大影响力来看，都更具有行政权力的性质。当然，法律这里使用的是“权利”而非“权力”，“权利”是否等于“权力”有待讨论。另外，《中华人民共和国教育法》第2l条规定：“国家实行学业证书制度。经国家批准设立或者认可的学校及其他教育机