公共政策研究 第五讲 公共政策制定
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第五章政策制定
第一，问题描述应真实详尽（客观）； 第二，减少报告层次（直接）。
举例：收入分配改革刻不容缓
中国已成全球贫富两极分化最严重的国家之一。数据表明， 中国社会贫富差距由改革开放初期的4.5：1扩大到目前的 接近13：1；城乡居民收入差距由1998年的2.52：1，扩 大到2011年的3.13：1；全国收入最高的10%群体和收 入最低的10%群体的收入差距，已经从1988年的7.3倍上 升到目前的23倍；全国居民基尼系数在1990年就已经达 到0.445，接近国际上公认的0.45警戒线，农村居民基尼 系数2011年达到0.3949，逼近0.4的警戒线。
在这一过程中，非正式群体的情绪、大众传播媒介起着十 分重要的作用。
政府议程：是指某些社会问题已引起决策者的深切关注， 他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题 列入政策范围这样一种政策议程。
政府议程的项目有新旧之分： 旧项目是指以常规形式出现的项目，如增加工资、财政拨
款、社会保障等方面的事项。 新项目是指因特定情况或事件引起的项目，如罢工、外交
2.象征性议程
象征性议题注重的是价值而不是资源，牵动的是社会共同 体的共同意识；
实质性议程和象征性形成互补关系： ——有时，政府因为某项实质性议程所提出的议题该如何
去做并不明确时，采取象征性的回应态度； ——有时，象征性议程所提出的问题，最终又会引起政府
采取实质性的议程来解决；
六、政策议程建立的障碍
（二）结构性社会问题
结构性社会问题是指由社会自身结构不合理所导致的一些 社会现象，如就业、人口、贫困、腐败。
第二节 政策问题的确认
一、问题确认
政策问题的确认指对于政策问题的察觉、界定和描述的过程。 （感性→理性的认知）
举例：收入分配改革刻不容缓
中国已成全球贫富两极分化最严重的国家之一。数据表明， 中国社会贫富差距由改革开放初期的4.5：1扩大到目前的 接近13：1；城乡居民收入差距由1998年的2.52：1，扩 大到2011年的3.13：1；全国收入最高的10%群体和收 入最低的10%群体的收入差距，已经从1988年的7.3倍上 升到目前的23倍；全国居民基尼系数在1990年就已经达 到0.445，接近国际上公认的0.45警戒线，农村居民基尼 系数2011年达到0.3949，逼近0.4的警戒线。
在这一过程中，非正式群体的情绪、大众传播媒介起着十 分重要的作用。
政府议程：是指某些社会问题已引起决策者的深切关注， 他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题 列入政策范围这样一种政策议程。
政府议程的项目有新旧之分： 旧项目是指以常规形式出现的项目，如增加工资、财政拨
款、社会保障等方面的事项。 新项目是指因特定情况或事件引起的项目，如罢工、外交
2.象征性议程
象征性议题注重的是价值而不是资源，牵动的是社会共同 体的共同意识；
实质性议程和象征性形成互补关系： ——有时，政府因为某项实质性议程所提出的议题该如何
去做并不明确时，采取象征性的回应态度； ——有时，象征性议程所提出的问题，最终又会引起政府
采取实质性的议程来解决；
六、政策议程建立的障碍
（二）结构性社会问题
结构性社会问题是指由社会自身结构不合理所导致的一些 社会现象，如就业、人口、贫困、腐败。
第二节 政策问题的确认
一、问题确认
政策问题的确认指对于政策问题的察觉、界定和描述的过程。 （感性→理性的认知）
五讲公政策的制定——政策方案规划与抉择
《公共政策学》第五讲公共政策的制定——政策方案规划与抉择第一节政策目标的确立政策目标政策目标包括总目标和具体目标，总目标是政策主体为了解决政策问题所提出一般性要求，是对预期在较长时间获取的成就的正式而全面的陈述，也是一定时期国家或者组织的大的发展方针或者奋斗目标的分解。
而具体目标达到政策总目标的具体措施。
政策总目标很难量化，阐述一般也不明确限定实现结果的时间，而具体目标一般有明确的目标群体和时间限制。
总目标（目的）与具体目标比较设定政策目标的基本原则：（1）事实求是，面向未来（2）系统协调，具有针对性（3）具体明确、具有合理性。
（4）注重伦理考量，保持相对稳定性。
基本的公共政策目标基本的公共政策目标也称元目标：公平、效率、发展、自由、安全。
影响政策目标确定的主要因素（1）价值因素（2）政治因素（3）目标的多重性及其冲突评估标准评估标准是衡量政策目标实现的尺度，它将定性的或者概念的政策目标转化成为是关于那些被用来评估备选方案或者项目的目标诸方面具体的可操作性的定义，的明确的陈述，包括成本、收益、有效性、可行性等。
尺度是标准的有形或者操作性的定义，每个标准有几个与之相关的量化的尺度。
尺度也称做指标。
确定评估标准有时是非常困难的，这主要有以下原因：一是政治过程的本性使得决策者不愿意明确陈述出相关的政策目标，而目标不明确也就难有准确的评估标准。
二是被提出的政策方案或者项目往往不是单一目标而是多个目标，每个目标一般都有相关的评估标准，而每个标准都可能有多个尺度，这使得评估标准问题复杂化；三是政策参谋人员或者分析人员可能被公共部门或者政府部门所雇佣，他们也不愿意放弃多重的、冲突的目标和评估标准。
政策指标政策指标是政策评估标准的具体化，是衡量政策目标的量或者质的尺度，是政策目标具体说明。
根据指标所要衡量的政策领域的不同，可划分为经济指标、社会指标、政治指标和综合指标。
第二节备选方案的拟订备选方案的产生一般经历3步：第一步：搜寻备选方案从问题构造的程序中可以发现一些备选方案。
第五章 政策过程：政策制定
5.1.1 政策议程的种类
3.两种议程的区别
系统议程和政府议程是政策议程的两个不同阶段， 二者有着本质区别。系统议程一般由一些较抽象的 项目所组成，其概念和范围都很模糊，仅是发现问 题，提出问题，它可以不提出政策方案或解决办法。 政府议程则较系统议程来得特定而且具体，它是对 政策问题进行界定或陈述的阶段。问题经过一定的 描述，为决策系统正式接受，并采取具体方案试图 解决的时候，系统议程就转入政府议程。
5.2.2 方案规划的原则
政策方案的规划必须遵循如下六条原则：
信息完备原则 系统协调原则 科学预测原则 现实可行原则 民主参与原则 稳定可调原则
5.3.1 政策合法化的概念和作用
1.“合法性”与“合法化”概念
பைடு நூலகம்
合法性表明某一事物具有被承认、被认可、被接受 的基础。合法的统治体现的是公民对政府或群众对 政党的承认，是一种“下” 对“上”的承认。 合法化是指合法性的客观基础被质疑的时候，为达 成关于合法性的某种共识的努力。
5.2.1 方案规划的含义
所谓方案规划，指的是对政策问题的分析研究 并提出相应的解决办法或方案的活动过程，它包括 问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案 抉择五个环节。 方案规划有如下几个特征： 方案规划的目的是为了解决既定的政策问题。 方案规划的基本内容是方案设计和方案择优。 方案规划既是一种研究活动，又是一种政治行为。
5.3.2 政策合法化的主体及其权限
2. 政策合法化主体的权限
政策合法化的主体必须在各自的法定权限内使相应的政策 方案合法化。超越法定权限，就不能制定和颁布政策，否则， 所颁布的政策应视为违法和无效，主体也应承担违法后果。 因此，主体在政策合法化过程中应注意一些关于权限的问题： 主体要有合法依据 注意政策所及事项、地域、措施和手段等的职权限制 注意滞后法律的效力问题
第5讲 政策制定1
对事物未来的发展起及其结果的正确与否做出判断，在很 大程度上决定着政策的成败。预测是政策制定的前提，只 有建立在可靠预测基础上的政策才是现多行的政策；政策 制定只有运用科学预测，对政策的时空条件、执行情况和 影响后果等方面做出预测，才能制定出正确的政策，避免 政策失误。
我国“八五”计划的实施之所以取得重大成就，就是因为 它是建立在对未来经济和社会发展趋势的科学预测的基础 之上。
5.1.2 方案规划原则
方案规划原则
1信息完备原则 2社会公正原则
3整体性原则 4现实可行原则
5预测性原则
1 信息完备原则
充分、及时而准确的信息是政策制定的基础和依据。现代 社会是信息社会，信息在政策制定中的地位越来越重要。 在一般情况下，政策的科学性取决于信息的可靠性、准确 性和信息量大小。信息越全面、越准确，政策规划中思维 的深度和广度也就 越大。
内涵
政策制定的特点：
公共政策制定具有目的性 公共政策制定具有特定的内容（方案设计与选择） 公共政策制定具有前瞻性 公共政策制定具有系统性
5.1 政策方案规划
政策规划：对政策问题的分析研究并 提出相应的解决方法或方案的活动过 程。
广义的政策规划相当于政策分析，即包括 政策问题确认与政策议程；
4 现实可行性原则
政策作为一种行动规范，其规划还要考虑社会的现实依据。 一是注意政策本身的社会需求性；二是必须从中国的国情 出发来规划政策；这是现实性的需要。
政策的制定目的在于执行，政策的执行实施须具备政策实 施的现实条件。现实条件包括政策实施的制度条件、物质 条件、价值心理因素等。制度条件指政治经济技术等各方 面的可行性；物质条件指人力、物力、财力、时间等主客 观条件；价值心理素指文化、伦理等方面的因素。
我国“八五”计划的实施之所以取得重大成就，就是因为 它是建立在对未来经济和社会发展趋势的科学预测的基础 之上。
5.1.2 方案规划原则
方案规划原则
1信息完备原则 2社会公正原则
3整体性原则 4现实可行原则
5预测性原则
1 信息完备原则
充分、及时而准确的信息是政策制定的基础和依据。现代 社会是信息社会，信息在政策制定中的地位越来越重要。 在一般情况下，政策的科学性取决于信息的可靠性、准确 性和信息量大小。信息越全面、越准确，政策规划中思维 的深度和广度也就 越大。
内涵
政策制定的特点：
公共政策制定具有目的性 公共政策制定具有特定的内容（方案设计与选择） 公共政策制定具有前瞻性 公共政策制定具有系统性
5.1 政策方案规划
政策规划：对政策问题的分析研究并 提出相应的解决方法或方案的活动过 程。
广义的政策规划相当于政策分析，即包括 政策问题确认与政策议程；
4 现实可行性原则
政策作为一种行动规范，其规划还要考虑社会的现实依据。 一是注意政策本身的社会需求性；二是必须从中国的国情 出发来规划政策；这是现实性的需要。
政策的制定目的在于执行，政策的执行实施须具备政策实 施的现实条件。现实条件包括政策实施的制度条件、物质 条件、价值心理因素等。制度条件指政治经济技术等各方 面的可行性；物质条件指人力、物力、财力、时间等主客 观条件；价值心理素指文化、伦理等方面的因素。
第五章公共政策的制定
团体
第二节 公共政策议程
一、
公共政策议程的含义与类型 二、 进入公共政策议程的条件和途 径 三、进入公共政策议程的障碍
一、公共政策议程的涵义和类型
1公共政策议程 （public policy agenda） 社会公共问题进入 公共机构研究的范围 并成为公共政策问题 的过程
政府议程 正式议程 Gov.agenda 实质性 议程
关联性
公共政策问题 的属性
动态性
人为性
历史性
三、
公共政策问题的形成和提出 1 .公共政策问题的形成因素 国内因素：
自然灾害（西南地区的干旱） 非预期的人文事件（山西王家岭矿3· 28透水事件） 社会的变迁（社保问题、住房）
国际因素：
战争或军事行动/news/w/v/201004-05/100857970.shtml /b/24601762-1290078633.html
2. 公共政策问题的基本内涵
问题
公共政策问题：
社会问题
■问题情境和客观事实 （problem situation, object facts） ■为多数人所觉察 ■现实状况与利益期望冲突 ■一定的团体和组织产生行动 ■ 须由政府或公共组织政策解决
公共政策问题
二、 公共政策问题的基本属性（特征）
主观性
Байду номын сангаас踪摄法
头脑风暴法 多视角分析
问题类似性的 认识
思想、目标和战略的 产生
思想的产生和评价
技术的、组织的和个 人的视角的综合运用
辨别参与者，假设的提出、 挑战、集中和综合
团体 团体 团体
共识
改善洞察力
洞察力的产生
假设分析
第五章 公共政策的制定 公共政策 教学课件
进一步理解方案规划
方案规划的目的是为了解决既定的公共政策问题 方案规划的基本内容是方案设计和方案择优
方案规划既是一种研究活动，又是一种政治行为
二、方案规划的程序
问题 界定
目标 确立
方案 设计
方案 评估
方案 抉择
1、问题界定
问题症结分析 问题察觉
•问题情境 •问题实质 •问题危害
问题原因 分析
重庆公租房建设目标 2010年2月，重庆正式公布的公租房建设方案是： 未来10年建设4000万平方米公租房。前三年，主城区 和郊县各建成1000万平方米，其余2000万平方米再 择机建成。 6月底闭幕的重庆市委三届七中全会，将这个目 标调整为，前三年在主城区建成2000万平方米，全市 建成3000万平方米公租房。 今年9月，主城区公租房开工量已达到990万平方 米，加上中心城市和卫星城市开工的面积，全市公租 房开工面积已达到1200万平方米，超额完成市委、市 政府今年的目标任务。
公共政策方案抉择的标准 公共政策方案抉择的依据在于元政策的要求和价 值标准。具体说来，有以下一些标准： 有利于元政策的实现。公共政策方案本身体现基 本国策的精神，符合国家总体发展战略目标。
能最大限度地实现公共政策目标。这是进行方案 抉择时最主要最基本的标准。
尽可能少地消耗公共政策资源。 实现政策目标的风险程度尽可能的小。 在政策方案实施中产生的副作用尽可能小。
对公共政策方案后果的预测实际上属于公共政策 评估的范畴，这种预测发生在公共政策付诸实施以前， 属于评估中的事前评估。 决策者可以利用其所掌握的各种信息，比较每一 个方案，对方案实施的成本和收益、实施中可能碰到 的问题以及解决的可能性与程度、可靠性等因素进行 评估，在此基础上列出各方案的优点与缺陷，并以此 作为最终对方案进行取舍的依据。
第五章--公共政策制定
公共政策学
第五章 公共政策制定
目
录
公共问题概述 政策议程 政策制定的模式 政策合法化 中国公共政策的制定
LOGO
1
2 3 4 4 5
第一节 公共问题概述
一、公共问题的概念
LOGO
是指社会成员在公共生活中共同受其广泛影响 ，具有影响的非排他性与不可分性、与公共利 益密切相关的那些公共性社会问题。 社会问题---指社会关系失调，影响社会大部分 成员的共同生活，破坏社会正常活动，妨碍社 会协调发展的社会现象。不仅是一种客观存在 的状况，还是人们主观构造的产物；是被人们 感知、察觉到的状况；是由于价值、规范和利 益冲突引起的，需要加以解决的状况； 是社会实际状态与社会期望之间的差距。
第四节 政策合法化
三、政策合法化的意义
LOGO
（１）政策合法化是政策制定过程的重要阶段， 又是政策执行的前提； （２）政策合法化是决策民主化、科学化和法制 化的具体体现； （３）政策合法化是依法治国的需要。
第五节 中国公共政策的制定
一、中国公共政策制定的模式
LOGO
1.
① ②
③
④
建国后到改革开放前的“有组织无政府”模式 政策制定以政治理想主义为价值取向； 政策制定的主体不只是官方的政策制定主体； 决策权力的结构除了集权制的基本特征外，还 具有自身的独特之处； 公共政策制定的动力主要来自于政治领袖的言 论。
囚徒困境
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假设有两个小偷A和B联合犯事、私入民宅被警察 抓住。警方将两人分别置于不同的两个房间内进 行审讯，对每一个犯罪嫌疑人，警方给出的政策 是：如果两个犯罪嫌疑人都坦白了罪行，交出了 赃物，于是证据确凿，两人都被判有罪，各被判 刑8年；如果只有一个犯罪嫌疑人坦白，另一个 人没有坦白而是抵赖，则以妨碍公务罪（因已有 证据表明其有罪）再加刑2年，而坦白者有功被 减刑8年，立即释放。如果两人都抵赖，则警方 因证据不足不能判两人的偷窃罪，但可以私入民 宅的罪名将两人各判入狱1年。
第五章 公共政策制定
目
录
公共问题概述 政策议程 政策制定的模式 政策合法化 中国公共政策的制定
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1
2 3 4 4 5
第一节 公共问题概述
一、公共问题的概念
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是指社会成员在公共生活中共同受其广泛影响 ，具有影响的非排他性与不可分性、与公共利 益密切相关的那些公共性社会问题。 社会问题---指社会关系失调，影响社会大部分 成员的共同生活，破坏社会正常活动，妨碍社 会协调发展的社会现象。不仅是一种客观存在 的状况，还是人们主观构造的产物；是被人们 感知、察觉到的状况；是由于价值、规范和利 益冲突引起的，需要加以解决的状况； 是社会实际状态与社会期望之间的差距。
第四节 政策合法化
三、政策合法化的意义
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（１）政策合法化是政策制定过程的重要阶段， 又是政策执行的前提； （２）政策合法化是决策民主化、科学化和法制 化的具体体现； （３）政策合法化是依法治国的需要。
第五节 中国公共政策的制定
一、中国公共政策制定的模式
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1.
① ②
③
④
建国后到改革开放前的“有组织无政府”模式 政策制定以政治理想主义为价值取向； 政策制定的主体不只是官方的政策制定主体； 决策权力的结构除了集权制的基本特征外，还 具有自身的独特之处； 公共政策制定的动力主要来自于政治领袖的言 论。
囚徒困境
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假设有两个小偷A和B联合犯事、私入民宅被警察 抓住。警方将两人分别置于不同的两个房间内进 行审讯，对每一个犯罪嫌疑人，警方给出的政策 是：如果两个犯罪嫌疑人都坦白了罪行，交出了 赃物，于是证据确凿，两人都被判有罪，各被判 刑8年；如果只有一个犯罪嫌疑人坦白，另一个 人没有坦白而是抵赖，则以妨碍公务罪（因已有 证据表明其有罪）再加刑2年，而坦白者有功被 减刑8年，立即释放。如果两人都抵赖，则警方 因证据不足不能判两人的偷窃罪，但可以私入民 宅的罪名将两人各判入狱1年。
公共政策学-第五讲公共决策与决策者
群 体
实际的评价和分析。
思 维
顺从性思维方式；有倾向性地选择信息；
盲目乐观地选择信息；群体极化
四、群体决策
群体决策的领导要支持有异议者表达见解；
避 先告诉群体成员，让每个人独立地思考问题，
免
群
有助于问题的解决；
体
思 群体在决策讨论时，领导者不要在开始时就
维 的
表达自己的倾向性意见；
方 在意见统一后，不要匆忙作出决议，要创造
渐
进 渐进决策是决策技术上的困难造成的；
决
策 渐进决策是由现行政策的沉淀成本决定的；
模
式 渐进决策可以避免严重的、持久的错误；
的
成 渐进决策是与人性相适应的。
因
七、公共决策理论的基本模式
渐进决策模式的缺陷：
按照渐进决策模式做出的决策往往反映的
综
是社会中势力最强且又组织起来的那部分
视 决
内
出先后顺序；
容 决策者正确地选择最大限度地实现预定目标的那
个方案。
七、公共决策理论的基本模式
能够得到所需要的全部详细的决策信息；
理
性 能够了解所有人的社会价值取向；
决
策 能够寻找到所有的决策方案；
模
式 能够准确地预测各种方案所可能产生的后
的
果；
局
限 能够正确地选择最有效的决策方案。
性
七、公共决策理论的基本模式
满意决策准则：在决策时，确定一套标准，
有
用来说明什么是令人满意的、最低限度的
限 理
替代办法，如果考虑中的替代办法满足了
性
或者超过了所有这些标准，那么这个替代
决 策
办法就是令人满意的，就可以选定并执行
第五讲公共政策的制定——政策方案规划与抉择
《公共政策学》第五讲公共政策的制定——政策方案规划与抉择第一节政策目标的确立政策目标政策目标包括总目标和具体目标，总目标是政策主体为了解决政策问题所提出一般性要求，是对预期在较长时间获取的成就的正式而全面的陈述，也是一定时期国家或者组织的大的发展方针或者奋斗目标的分解。
而具体目标达到政策总目标的具体措施。
政策总目标很难量化，阐述一般也不明确限定实现结果的时间，而具体目标一般有明确的目标群体和时间限制。
设定政策目标的基本原则：（1）事实求是，面向未来（2）系统协调，具有针对性（3）具体明确、具有合理性。
（4）注重伦理考量，保持相对稳定性。
基本的公共政策目标基本的公共政策目标也称元目标：公平、效率、发展、自由、安全。
影响政策目标确定的主要因素（1）价值因素（2）政治因素（3）目标的多重性及其冲突评估标准评估标准是衡量政策目标实现的尺度，它将定性的或者概念的政策目标转化成为具体的可操作性的定义，是关于那些被用来评估备选方案或者项目的目标诸方面的明确的陈述，包括成本、收益、有效性、可行性等。
尺度是标准的有形或者操作性的定义，每个标准有几个与之相关的量化的尺度。
尺度也称做指标。
确定评估标准有时是非常困难的，这主要有以下原因：一是政治过程的本性使得决策者不愿意明确陈述出相关的政策目标，而目标不明确也就难有准确的评估标准。
二是被提出的政策方案或者项目往往不是单一目标而是多个目标，每个目标一般都有相关的评估标准，而每个标准都可能有多个尺度，这使得评估标准问题复杂化；三是政策参谋人员或者分析人员可能被公共部门或者政府部门所雇佣，他们也不愿意放弃多重的、冲突的目标和评估标准。
政策指标政策指标是政策评估标准的具体化，是衡量政策目标的量或者质的尺度，是政策目标具体说明。
根据指标所要衡量的政策领域的不同，可划分为经济指标、社会指标、政治指标和综合指标。
第二节备选方案的拟订备选方案的产生一般经历3步：第一步：搜寻备选方案从问题构造的程序中可以发现一些备选方案。
政策方案的形成
公共政策学 （第五讲）
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授课教师： 教育学院 吕Байду номын сангаас昕
汇报人姓名
01
02
03
04
05
CONTENTS
政策方案的形成
政策方案的形成
一、设定政策目标 政策目标的定义： 政策目标就是有关公共组织特别是政府为了解决有关公共政策问题而采取的行动所要达到的目的、指标和效果。 （1）主体：公共组织 （2）基础：公共政策问题 （3）表现形式：目的、指标、效果
政策方案的形成
五、实例：英国1988年教育改革政策的确定 4、后果？ （1）反对声强烈 ※英国最大的地方教育当局之一,肯特郡教育局长普莱克曾在 《泰晤士报教育副刊》上发表长篇文章,谴责政府的直接拨款 学校政策,认为它破坏了英国的公立教育制度。全国家长和 教师协会联盟也指出:“我们的推论是,设立直接拨款学校的 建议将破坏而不是改善公立教育。这个建议必将遭到那些 关注公立教育系统内大多数学生的人士的反对。” ※1994年7月工党在教育白皮书中,明确提出要废除学校基金处，重新将直接拨款学校置于地方教育当局的控制之下。
政策方案的评估与优选
政策方案的形成
01
02
政策方案的评估与优选
政策方案的形成
政策方案的形成
四、政策比较研究的重要性——政策转移 政策转移（Policy Transfer）就是一个政策借用国（Borrowing Country）采纳其他国家的公共政策、行政体制、制度及思想等来解决本国所面临的政策问题。 1、在制定政策方案的过程中，采用政策转移的优势： （1）在全球化时代，没有哪个国家能够脱离全球的经济体系及摆脱全球的经济压力。随着全球化的发展，各国在经济方面越来越具有同质性。 （2）政策转移对于政策制定的明显优势在于政策方案规划的快速、便捷，同时又成本低廉。 （3）其他国家政策在执行过程中暴露的缺陷，能够给本国政策方案的制定提供经验和教训，避免重蹈覆辙。 （4）其他国家成功的公共政策容易得到各方的认同，并且各主体会依据本国的情况，对政策作出相应的修改。
公共政策学第五讲 公共政策问题的形成与认定PPT文档20页
案例分析：“农民工：中国劳动政策的新议题。”
（三）确认政策问题的过程及方法
1、确认政策问题的过程
（1）问题察觉 （2）问题描述 （3）问题分析 （4）问题界定
2、确认政策问题的方法
（1）边界分析法 （2）多角度分析法 （3）类比分析法 （4）头脑风暴法 （5）其他方法。
三、公共政策议程
（一）公共政策议程的概述
3、从作用范围看，公共政策问题可以分为全国性问题、区 域性问题和地方性问题。
4、其他的分类。
二、公共政策问题的确认
（一）确认政策问题的主体及其交互作用
1、确认政策问题的不同主体
公共政策问题并不是由单一主体来确认的，而是由多方主体 来认定的。主要包括：
（1）最主要、也是最经常的确认公共政策问题的主体是政 府部门。
（二）公共政策议程的启动与议决
1、政策议程的启动
有学者把政策议程引发机制分为内在和外在的两种形式。
内在的引发机制包括：1.自然灾害；2.意外的人为事件；3. 科技方面的重大变革；4.资源分配中的偏执与失衡；5.生态变 迁。
外在的引发机制主要包括：1.战争；2.武器技术的重大发展； 3.国际冲突；4.世界性联盟的格局发生的变化。
公共政策学第五讲 公共政策问题的 形成与认定
41、俯仰终宇宙，不乐复何如。 42、夏日长抱饥，寒夜无被眠。 43、不戚戚于贫贱，不汲汲于富贵。 44、欲言无予和，挥杯劝孤影。 45、盛年不重来，一日难再晨。及时 当勉励 ，岁月 不待人 。
第五讲 公共政策问题的形成与认定
一、公共政策问题概观
（一）公共政策问题的基本内涵
2、按公共政策问题的确定程度可以分为常规性问题和风险 性问题。
常规性问题是指，政策问题所面临的情景是相当确定的，存 在可数的备选方案，在政策价值取向上容易达成共识，并且能 对每个方案的执行结果进行分析和事先预测，从中进行较优的 抉择。
（三）确认政策问题的过程及方法
1、确认政策问题的过程
（1）问题察觉 （2）问题描述 （3）问题分析 （4）问题界定
2、确认政策问题的方法
（1）边界分析法 （2）多角度分析法 （3）类比分析法 （4）头脑风暴法 （5）其他方法。
三、公共政策议程
（一）公共政策议程的概述
3、从作用范围看，公共政策问题可以分为全国性问题、区 域性问题和地方性问题。
4、其他的分类。
二、公共政策问题的确认
（一）确认政策问题的主体及其交互作用
1、确认政策问题的不同主体
公共政策问题并不是由单一主体来确认的，而是由多方主体 来认定的。主要包括：
（1）最主要、也是最经常的确认公共政策问题的主体是政 府部门。
（二）公共政策议程的启动与议决
1、政策议程的启动
有学者把政策议程引发机制分为内在和外在的两种形式。
内在的引发机制包括：1.自然灾害；2.意外的人为事件；3. 科技方面的重大变革；4.资源分配中的偏执与失衡；5.生态变 迁。
外在的引发机制主要包括：1.战争；2.武器技术的重大发展； 3.国际冲突；4.世界性联盟的格局发生的变化。
公共政策学第五讲 公共政策问题的 形成与认定
41、俯仰终宇宙，不乐复何如。 42、夏日长抱饥，寒夜无被眠。 43、不戚戚于贫贱，不汲汲于富贵。 44、欲言无予和，挥杯劝孤影。 45、盛年不重来，一日难再晨。及时 当勉励 ，岁月 不待人 。
第五讲 公共政策问题的形成与认定
一、公共政策问题概观
（一）公共政策问题的基本内涵
2、按公共政策问题的确定程度可以分为常规性问题和风险 性问题。
常规性问题是指，政策问题所面临的情景是相当确定的，存 在可数的备选方案，在政策价值取向上容易达成共识，并且能 对每个方案的执行结果进行分析和事先预测，从中进行较优的 抉择。
第五章公共政策制定及合法化
第五章政策制定及合法化主要内容政策问题的产生与确认政策议程的建立政策规划政策合法化中国政策制定过程的特点与经验政策制定（policy-making）:是政策过程的首要阶段，是政策科学的核心主题。
广义的政策制定，（德罗尔）理解为整个政策过程，把政策执行、政策评估等环节称为后政策制定阶段。
——部分狭义的政策制定，理解为政策形成或政策规划，指从问题界定到方案抉择以及合法化的过程。
——普遍、本课件政策制定过程包括三阶段：政策议程建立/政策方案规划/政策方案合法化第一节社会问题与政策问题一、社会问题的产生1、社会问题的涵义社会问题就是达到的状态与观察到的状态之间的距离。
2、社会问题基本特征客观性、主观性、价值相关性、社会性、过程性、系统相关性3、社会问题的分类1）过失性社会问题：这类社会问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为。
2）结构性社会问题：是指社会自身结构不合理所导致的一些社会现象。
4、社会问题产生只有当社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某种社会状况是社会问题时，它才是社会问题，其中权力因素起着非常关键性的作用。
另外，人们的主观认识、思想信仰、生活态度等价值因素在社会问题的形成过程中具有决定性的影响。
二、政策问题的确认1、政策问题的确认指对于政策问题的察觉、界定和描述的过程。
问题察觉是指某一问题被人们发现并引起政府关注的过程；问题界定是指对问题进行特定解释的过程，需要通过一定的方法对问题进行必要的分类，目的是把问题情境转变为实质问题；问题描述是指运用可操作性语言对问题进行明确表述的过程。
2、政策问题确认与政策决策者的分离是现代公共政策制定的基本特征。
政策问题确认的原则：第一，问题描述应做到真实详尽，切忌人为夸大或缩小；第二，尽量缩短报告链条，减少报告层次。
总之，以客观代替主观，以直接代替间接。
第二节政策议程的建立政策议程的建立是社会问题转化为政策问题的关键一步。
政策议程就是将社会提上政府议事日程，纳入决策领域的过程。
公共管理学PPT课件：第五讲 公共政策
黄土高原水土保持
西北地区果树滴灌
西北地区农作物喷灌
5.1.4 公共政策功能
• (1)它是执政党、国家或政府进行政治控制 或阶级统治的工具或手段。
• (2)它是分配或调整各种利益关系的工具或 手段。
• (3)它服务于社会经济的发展和文化的进步。
5.1.5 公共政策的类型
• (1)分配性的、调节性的政策 。
Public
Drivers
Responses Transport,
Regulations,
Taxes
e.g. Polluting
Information, etc.
Emissions
Pressures
Impact
e.g. Ill health,
Biodiversity loss,
e.g. Air, Water, Soil Quality
5.2 公共政策系统 5.2.1 公共政策系统的构成
• 信息子系统 • 咨询（参谋）子系统 • 决断子系统 • 执行子系统 • 监控子系统
5.2.2 公共政策主体
• 直接或间接参与政策制定、执行、评估和 监控的个人、团体或组织都称之为政策主 体。
• 在西方，人们将政策主体分为官方和非官 方两大类。
公共政策制定事例：
Policy-making
PRED
What
Yes No
Indicators
Why
E & Ls
Which
How
生态 系统状况
人类 社
会状 况
相互 作用
反应
行动
e.g. Industry and Transport
The DPSIR Framework
公共政策分析课件政策制定
（1）结构优良的公共政策问题： 特点：只有一个或几个政策的决策者；数量很少 的备选方案，政策制定者具有共同的价值取向； 政策实施风险小，结果可以预测；调示人数少量。 如：残疾人问题 （2）结构适度的公共政策问题： 特点：政策制定者也是有一个或少数几个人；备 选方案有限；决策者有共同价值取向；政策后果 不确定；后果难以精确计算；调示人数大量。
政策制定是一个复杂的活动过程，它 由一系列功能活动或环节所构成，包含了 问题界定、议程设立、方案规划和方案的 合法化等功能活动环节或阶段，而问题界 定与设立议程是政策制定过程中起始阶段 的功能活动。
公共政策制定的步骤
公共政策制定的逻辑程序一般划分为以下 几个步骤： 政策问题的界定 政策议程的建立 政策方案的设计 政策方案的论证 政策方案的采纳 政策方案的合法化
主观片面的认识如果成为决策基础，必然 导致公共政策失误。 解决这一问题的关键就在于要建立一种社 会公共决策机制，通过法定的民主政治程 序，使政策问题的主客观因素达到统一。
3.人为性 第一政策问题的产生都是与人类自身的活 动有关，特别是与人类违背自然和社会发 展规律有关。 第二，政策问题的出现总是与人们的利益 密切相关，表现为人们基于利益的驱使而 提出政策诉求。
（五）公共政策问题界定
所谓公共政策问题认定，就是如何认定公共政策 问题的内涵及公共问题如何透过各种途径进入政 府部门。 公共政策问题认定包含公共政策问题分析的过程 和公共政策问题认定的政治过程。前者，可以称 之为公共政策问题认定的技术分析，即公共政策 问题构建；后者，可以称之为公共政策问题认定 的政治分析，即公共政策议程建立
(二)具体引发机制
公共政策方案的制定分析课件
法西斯国家
政党领袖、 国家元首 （个人）
20世纪20— 40年代
意大利法西 斯国家、德 国法西斯国
家
神或君主或 人民，实际 上是独裁者
个人
军队首领 （集体或个
人）
自古至今
各军人专政 国家
主要决策方 式
合议、民主 集中制
独裁
独裁
公共政策方案的制定分析
12
现代国家的公共决策体制
（一）议会制度
议会制度是西方近代资本主义国家在彻底推翻了封 建主义统治之后所建立的政治制度，现代西方发达国 家在政体上普遍推行议会制。西方国家议会制度的主 要特征是国家立法、司法、行政系统三权分立，相互 制衡。
公共政策方案的制定分析
22
公共政策方案的制定分析
23
不愿意知难而上
信息传递渠道薄弱
没有及时发现问题
数据不足或数据过多
拖延
管理者不能胜任
没有认识到情况的变化 决策时犹豫不决
内部纷争
参与者过多
缺乏积极性
对决策重视不够
缺乏紧迫性
忙于处理日常其他事物
缺乏分权
存在决策制定的瓶颈
公共政策方案的制定分析
24
• 对不明情况具有高度的包容力；
公共政策方案的制定分析
29
图形的启示
• 决策需要全面分析，不能以偏概全 • 决策需要倾听群众声音，不能自以为是 • 决策需要深入思考，不能浅尝辄止 • 决策不能以己之观点，否定他人之观点
公共政策方案的制定分析
30
中国政策制定的特点
1978年以前，政府主导的自上而下的“动员模 式”
1978年以后，社会主导的自下而上的“外部倡 议模式”
（七）先试点后推广的经验 • 大胆创新 循序渐进 由点到面
第五讲公共政策内容的执行分析
第五讲
公共政策内容的执行分析
1
主要内容
❖一、公共政策执行概述 ❖二、政策执行的研究取向与理论模型 ❖三、公共政策执行过程与手段 ❖四、影响公共政策执行的主要因素 ❖五、公共政策执行偏差及其纠正
2
一、公共政策执行概述
❖1.政策执行问题的缘起 ❖2.政策执行的基本含义 ❖3.政策执行的主要特点 ❖4.政策执行的功能
5
❖ 20世纪70、80年代，美国学术界最先对忽视政 策执行的现实进行反思。在政策执行研究的开山鼻 祖普里斯曼(T.L.Pressman )和威尔达夫斯基 (A.Wildavsky)等人的倡议下，西方尤其是美国公共 政策研究领域出现了一场研究政策执行的热潮，形 成了声势颇大的“执行运动”(Implementation Movement)。
排长对班长：明晚8点，营长将带着哈雷彗星在礼 堂中出现，这是每隔76年才有的事，如果下雨的 话，营长将命令彗星穿上野战服到操场上去。
班长对士兵：在明晚8点下雨的时候，著名的76 岁哈雷将军将在营长的陪同下身着野战服，开着 他那“彗星“牌汽车，经过操场前往礼堂。
15
对该途径的批评：
❖ （1）它要求的所谓完美的必要条件很难具备。 ❖ （2）它更关注上层的政策决策者，而不是下层的执
6
❖ 就我们国内的情况而言，在改革开放以前的很长 一段时期，很少有人将公共政策作为一门科学加以 专门研究，政府政策过程中的问题更多地出在政策 制定环节；改革开放以后，我国的政策科学得到了 较快发展，政府政策过程中的问题相对更多地出现 在政策执行环节。因此自20世纪80年代中后期以来， 对政策执行问题的研究开始受到越来越多的学者和 实际工作者的关注。
（1）基层官员的权力观：充分利用基层官员的自 由裁量权来推进政策的执行过程。
公共政策内容的执行分析
1
主要内容
❖一、公共政策执行概述 ❖二、政策执行的研究取向与理论模型 ❖三、公共政策执行过程与手段 ❖四、影响公共政策执行的主要因素 ❖五、公共政策执行偏差及其纠正
2
一、公共政策执行概述
❖1.政策执行问题的缘起 ❖2.政策执行的基本含义 ❖3.政策执行的主要特点 ❖4.政策执行的功能
5
❖ 20世纪70、80年代，美国学术界最先对忽视政 策执行的现实进行反思。在政策执行研究的开山鼻 祖普里斯曼(T.L.Pressman )和威尔达夫斯基 (A.Wildavsky)等人的倡议下，西方尤其是美国公共 政策研究领域出现了一场研究政策执行的热潮，形 成了声势颇大的“执行运动”(Implementation Movement)。
排长对班长：明晚8点，营长将带着哈雷彗星在礼 堂中出现，这是每隔76年才有的事，如果下雨的 话，营长将命令彗星穿上野战服到操场上去。
班长对士兵：在明晚8点下雨的时候，著名的76 岁哈雷将军将在营长的陪同下身着野战服，开着 他那“彗星“牌汽车，经过操场前往礼堂。
15
对该途径的批评：
❖ （1）它要求的所谓完美的必要条件很难具备。 ❖ （2）它更关注上层的政策决策者，而不是下层的执
6
❖ 就我们国内的情况而言，在改革开放以前的很长 一段时期，很少有人将公共政策作为一门科学加以 专门研究，政府政策过程中的问题更多地出在政策 制定环节；改革开放以后，我国的政策科学得到了 较快发展，政府政策过程中的问题相对更多地出现 在政策执行环节。因此自20世纪80年代中后期以来， 对政策执行问题的研究开始受到越来越多的学者和 实际工作者的关注。
（1）基层官员的权力观：充分利用基层官员的自 由裁量权来推进政策的执行过程。
公共政策制定-幻灯片
我国已经成为“未富先老”国家
民政部有关负责人表示，目前我国60岁以上老年人 口达到1.34亿，占总人口的10％以上；65岁以上人 口超过9400万，占总人口的7％以上。按照国际通 行标准，我国人口年龄结构已经开始进入老年型。 在今后较长时期内，我国60岁以上人口还将继续以 年均约3.2％的较快速度增长。另外，有关专家预计， 到21世纪中叶，全国老年人口将达到4亿，约占人 口比重的26.53％。
一般，评估人员应该有领导者、专家和公 众三个部分组成。
评估选优的过程，实际上是对多个方案进 行筛选，其最终结果是决断出一个方案。
政策方案的评估方法主要包括定性评估和 定量评估两种方法。
定性评估：主要是指对方案的重要性做出 评价
定量评估：主要是指从数量关系上进行度 量。如边际分析、成本效益分析等。
第五章 公共政策制定
教学目的和要求
政策制定是政策周期的第一个阶段。了解 政策制定。着重掌握拟定政策方案及作出 政策决定等内容。
第一节 公共政策问题分析
一、政策方案的含义
所谓政策方案是指针对未来、能付诸行动 以解决政策问题的计划、方法或对策。
1、政策方案的目的是为了解决政策问题 2、政策方案以文字为载体，往往表现为一
这份报告还建议，中国应建立起统一的老年 人贫困保障平台，并配合以基金累积制养老 金系统。随着个人养老基金资金的不断充实， 中国资本市场的规模也会不断扩大，其流动 性也会不断提高。专业的基金管理将提高可 靠性、透明度和长期回报。
将深刻影响经济社会发展
35年前，中国儿童人口与老年人的比例 是6:1，而往后的35年，老年人口将是儿童 人口的两倍。中国的人口结构正在以惊人 的速度转型。到本世纪30年代，中国将成 为比美国更年老的国家。
第五章 公共政策方案制定分析
3.评估的系统内容
（1）评估的内容： 价值性评估分析。 可行性评估分析。 效应性评估分析。 协调性评估分析。 风险性评估分析。
（2）优化评估的方法：
经验分析 抽象分析 比较分析 效益分析 风险分析 成本分析 综合分析
4.评估的程序
（1）确定目标。 （2）设计指标。 （3）方案的对比分析。 （4）对政策方案进行评估。 （5）根据综合评估结果，进行排 序。
3.时间序列分析 （1）趋势曲线外推。 （2）突变方法。
4.马尔可夫模型分析
2.公共政策制定的特征
（1）具有目的性。 （2）具有特定的内容。 （3）具有前瞻性。 （4）具有系统性。
二、政策制定的原则
1.社会公正原则 2.连续性原则 3.可行性原则 4.预测原则 5.信息完备原则
三、公共政策制定的误区
1.理念上的误区 2.问题的变迁导致政策制定失败 3.政策的不可行 4.政策制定中的交易行为
公民的支持和理解。 4.利益集团
基本的政治力量，在制订过程中 起着主导的作用。 5.政党
特别是执政党是政策制定的核心 力量。
第二节 公共政策方案制定的 程序
一、公共政策目标的确定 为保证政策目标的正确性，必须
达到的要求： 1.目标的具体性 2.目标的可行性 3.目标的协调性 4.目标的规范性
二、公共政策方案设计
1.政策方案轮廓设计 轮廓勾画：方案设计的第一步。 包括行动原则、指导方针、基本措施、政
策的发展阶段等内容。 2.细节设计
按照所构想的方案轮廓，将政策方案具体 化，确定实现政策目标的具体途径、措施和手 段。包括政策界限的规定和相关机构的设立、 人员的配备和物资经费的保证等。
三、公共政策方案评估
1.定义 2.注意的基点问题 （1）目标统一。 （2）实事求是。 （3）发扬民主。 （4）评估每一个方案是否可行。
谢明《公共政策导论(修订版)》课堂 第五章 政策制定PPT课件
21世纪公共行政系列教材 公共政策导论（修订版）
第一节 社会问题的产生
二、社会问题的类型
（一）过失性社会问题 过失性社会问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些
过失行为，如青少年失足和社会犯罪等 。
（二）结构性社会问题 结构性社会问题是指由社会自身结构不合理所导致的一
些社会现象。
21世纪公共行政系列教材 公共政策导论（修订版）
21世纪公共行政系列教材 公共政策导论（修订版）
第三节 政策议程的建立
五、实质性议程与象征ห้องสมุดไป่ตู้议程
（一）实质性议程
✓实质性议程往往涉及一些社会影响非常广泛、具有潜在 和爆炸性特征的公共政策问题。 ✓一个政策问题进入实质性议程必须具备三个条件：一是 公共资源的分配涉及重大的利害关系；二是议题引起公民 和决策者的密切关注；三是议题包含了发生重大变化的可 能性。 （二）象征性议程 ✓象征性议题注重的是价值而不是资源。
21世纪公共行政系列教材 公共政策导论（修订版）
第三节 政策议程的建立
四、政府议程的触发机制
（二）触发机制的类型 1.政策议程的内在触发机制 （1）自然灾害 （2）经济灾难 （3）技术突破 （4）生态变迁 （5）社会变迁 2.政策议程的外在触发机制 （1）战争行动 （2）地区与国际冲突 （3）经济对抗 （4）新式武器与力量失衡
21世纪公共行政系列教材 公共政策导论（修订版）
第二节 政策问题的确认
四、问题描述
➢问题描述是指运用可操作性语言（如运用数字、文字、 符号、图表等表达方式）对问题进行明确表述的过程。 ➢对于政策问题的描述，要尽量做到以客观代替主观，以 直接代替间接，以准确的事实代替加工过的材料，坚持实 事求是的原则，有一说一，有二说二。当然，有效的制度 安排是不可或缺的要素。
第5讲 公共政策制定
第5讲公共政策制定【本讲重点】公共政策制定的意义政策干预政策干预的选择政策的价值选择关于公共政策制定的改善危机中的政策制定引言下面我讲第五个大问题，就是公共政策制定。
那么这个问题应该说我们经过认真研究的，我前面讲的公共政策概论、公共政策过程、公共政策系统、公共政策环境，都是从整体上来介绍公共政策的，有很多是属于知识性的。
那么从这部分开始，就是公共政策制定这部分，我们应该深入到内部进行多角度分析，实际上尽管公共政策的环节很多，但是我认为最关键就是两大要素：一个是公共政策制定、再就是公共政策的执行，这两个是最重要的。
所以说后面公共政策制定和公共政策执行这两大问题，我们做稍微比较深入的分析。
在公共政策制定这个题目里面，我们大体要从四个角度来分析：第一个公共政策制定的意义；第二个政策干预；第三政策制定中的价值选择；第四公共政策制定的改善。
主要讲这么四大问题。
一、公共政策制定的意义1．改善公共政策制定是政府管理永恒的主题首先我们看公共政策制定的意义。
我们说公共政策制定，它在整个公共政策过程中，占有非常特殊的地位，一个公共政策过程首先就是做公共政策的调查研究和公共政策的制度开始的。
如果说你制定不出好的公共政策的话，那么后面的环节意义都不大。
所以说政策本身是否科学合理，是不是有价值？那就是对公共政策最大影响要素。
所以我们说，改善政策制定是政府管理永恒的主题。
任何一个政府、不同时期的政府，它的公共政策制定，谁都不能说，我就十全十美了，我就没有可以改进的地方了。
所以，第一个，改善公共政策制定是政府管理永恒的主题，永远追求的目标，不断地改善，这是一个。
2．改善政策制定也是当前我们改革发展的紧迫的需要再一个从我们国家目前的发展趋势来看，改善政策制定也是当前我们改革发展的紧迫的需要，也是我们当前改革发展最紧迫的需要，我这可以举个例子，比如说，中国的改革发展经过了28年这样一个历程，28年取得的成绩是非常大的。
但是大家看到另外一种现象，从前两年开始，中国明显地出现了老百姓对改革出现了分歧，甚至出现了很多人对改革的不支持，乃至反对改革。
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社会公 共问题
基本方式
条件
政府(正式) 议程
公共政 策问题
政府本身感 到问题重要
１.该问题具有一定影响广度和深度，引起公众注意； ２.大多数人认为有采取行动的必要； ３.问题属于政府管辖权限范围内的事务。
政策问题的类型
结构良好问题 政策制定者 政策方案 效用价值 方案后果 发生概率 一个或少数 有限 共识 确定或风险 可以计算 结构适度问题 结构不良问题 一个或少数 有限 共识 不确定 不可计算 许多 无限 冲突 高度不确定 完全无法计算
政策议程的引发“扳机” ——西方学者建立政策议程途径的概括
安德森 公共决策 1、政治领 导人 2、危机/ 引人 注目 的事 件 3、抗议活 动 4、大众传 播媒 介 科布、爱尔德：美国政治中的 参与：确定议程的动因 内在的引发机 制： 1、自然灾害 2、意外的人为 事件 3、技术变革 4、民权抗议 5、工会罢工 6、生态变迁 外在引发机 制： 1、战争行为 2、武器技术 的革新 3、国际冲突 4、世界性联 盟的变化 琼斯： 公共政策 研究导论 1、政治运 动 2、对大量 人员造 成威胁 的事件 3、大规模 的宣传 4、个人努 力 5、先前政 策的应 用 金登：议程、备选方案与公共 政策 政府内部 参与者 1、行政当 局（总 统、总 统办事 人员、 政治任 命官） 2、文官 3、国会 政府外部参与者 1、利益集团 2、学者、研究 人员和咨询 人员 3、媒体 4、与选举有关 的参与者（ 竞选者、政 党） 5、公共舆论三种 Nhomakorabea题之间的区别
问题 类型
利益 关系 私人利益 团体利益 社会利益
利益 载体 个人 组织 政府
典型 特征 个人独享性
实现 方式 市场交换机制、 个人自治机制
个人问题
团体问题 社会问题
组织共享性 团体协商、交易、 博弈、强制 社会分享性 公共选择、公共 政策
社会问题 的类型
过失性社会问题： 这类社会问题 产生于偏离社会正 常生活和规范的一 些过失行为。
结构性社会问题： 结构性社会问 题是指由社会自身 结构不合理所导致 的一些社会现象。
社会问题的特征
公共问题：是公众性的社会问题，是 人们的价值、利益或生存条件遭到某 种威胁而出现的问题，有时也泛指人 类社会普遍存在的某种危机和困境。 当公共权力主体意识到社会公共问题 已经妨碍整体社会发展，充分了解公 众的公意性并认同这种公众的政策要 求时，公共问题就变成为政策问题。
第五讲
公共政策制定
政策议程 政策制定的原则和程序
我国政策制定的特点与经验
第一节 政策议程
政策问题 政策日程 政策日程的确立
政策问题
社会问题
只有当社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某 种社会状况是社会问题时，它才是社会问题，其中权力因素 起着非常关键的作用。社会上一些有影响的人物对某一社会 情况的关注程度及其看法态度，有时候能够把某一社会情况 直接推上社会问题的舞台。
——《无畏的希望》奥巴马
政策议程设定研究扩展分析
媒体议程
一致性 一致性
公共议程
一致性
精英议程
一致性
一致性
政策议程
哪一种议程为主导型的政策议题？
多源流分析模型
问题流
指标变化 焦点事件 反 馈 预算约束 问题界定 背景 境况
政策流
文化 技术可行性 价值一致性 科技 公众接受程度 时尚或知识
社会预先安排
政治原则的偏离
表达方式的失当
价值体系的排斥
承受能力的不足
政府体系的封闭
政策议程的确立
确立的一般条件 确立的途径 政府在政策议程确立中的作用
一般条件
★存在一种可以确认的客观情势。 ★出现强烈的公众诉求。 ★形成明显的政策需要。 ★要有政治权威领导人及专家学者的预测性发动。 ★要有正常、民主、开放的察觉机制与过程。
三、提出方式：在《厦门市委市政府2009年为民办实事项目意见征询表》 (可 复制)填上建议项目，署明姓名、职业、年龄、联系电话和地址，贴在信封 背后，10月31日前寄往湖滨北路61号（市委市政府大楼）厦门市人民建议 征集办公室收，邮编361012。 厦门市人民建议征集办公室
2008年10月21日
社会问题进入政策议程的障碍
公共政策议程建立的途径
政治领导人或执政党的领袖的认知 社会公众 政治组织 利益集团 专业的研究人员 突发事件 大众传播媒介
“至少对广大民众来说，媒体说我是谁我就是 谁；媒体宣称我有过什么言论，我就有过什么言论； 媒体认为我成了什么样，我就成了什么样”。 “我几乎完全依靠媒体与选民接触。媒体是个 过滤器，我的选票通过它解释，我的言论通过它分 析，我的信仰通过它检验。”
公共政策制定的利益分析途径
利益是人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件
（一）利益分析视角下的公共政策研究
（二）公共政策的利益分析框架
社会利益包括：具有社会分享性的公共利益、具有组 （三）公共利益是公共政策的核心目标 织分享性的共同利益和具有私人独享性的个人利益。
“利益集团扭曲改革政策的机制已经形成”
《北京市严格限制养犬规定》出台始末
问题提出
不成问题的问 题怎么成了问 题？ 成问题的问题 怎么成了政策 问题？
客观、公认、冲突、团体、政府
“狗祸”问题提出
说明、确认、表述问题 ——476位人大代表的12件议案
1970年代—养狗几乎为零 1983年—北京市环卫规定：八种禽兽 1986年—北京市城区禁止养犬的规定：2万 只烈性犬 1991年—2万只…..伤3万人次 1993年—7.5万，加郊区19万只……伤5万 1994年—狗年说狗，媒体公布了大量 “狗祸”案例：伤人、扰邻、环卫、 公共安全（狂犬病发病率、死亡率） 宠物犬由私人行为影响到公共社会生 活，成为公共问题，进入政府视野
政府政策议程建立的三种模型
外在创始型 非政府团体创始， 经扩散至公众议程， 再介入政府
政府动员型 政府领导人及机构创始， 扩散至公众议程
政府政策议程
内在创始型 由政府机构创始， 扩散至认同团体， 向决策者施加压力
问题：贫穷
触发机制： 按手印
目标： 小康
政策： 承包制
关于征集2009年度市委市政府为民办实事项目建议的通告
为进一步树立以人为本的理念，深入贯彻落实科学发展观，构建和谐社 会，切实保障民生和不断提高市民生活品质，现公开征集2009年度市委市 政府为民办实事项目建议。 一、征集时间：通告之日起，至10月31日止。
二、项目建议要求：1.与广大人民群众日常生活密切相关；2.具有较为明显的 社会效益，并且必须能在当年内完成；3.内容简明扼要。
女婴 100
男婴 108.5
1987
1990 1995
100
100 100
110.9
111.3 115.6
2000
2005
100
100
116.9
119.86
随着时间推移，问题由隐性转为显性
女性问题
几千万男性找不到老婆 婚姻挤压 拐卖妇女 性犯罪
男性问题
社会问题
退出政策议程
政策议程
私人 问题
问题
团体(个人)将“客观 存在、广泛觉察、 违背既定价值”的问 题通过“政策诉求” 公众(系统) 议程
两种政策议程建立的相关因素
国际有关建议 社会团体要求
大众媒体议论
系统 议程
最 终 议 程
公众个人意见
专业人员分析 执政党意见 政府机构倾向 政府官员见解
政府 议程
按照其建立过程中各项功能活动的先后次序，政府议 程可分为四种类型： （1）界定议程，由一些经过积极而且认真研究的项 目所组成； （2）规划议程，由一些已达到规划阶段的项目所组 成； （3）磋商议程，根据每一规划方案的利害得失，与 政策相关的人彼此之间进行磋商； （4）循环议程，已进入正式议程的每一方案，都要不 断接受检验，加以修正。
问题构建方法
问题的构建是形成问题情势的不同概念并加以测试 的过程。
政策议程
涵义 类型
政策议程涵义
1.安德森的定义 如果某些政策问题已经被政治领导人关注,出现相关的 危机或引人注目的事件、出现有关联的抗议活动，受到大 众传媒的高度注意，这时就必须将政策问题转变为政策议 程。 2.国内学者张金马的定义 将政策问题纳入政治或政策机构的有行动计划的过程， 它提供了一条政策问题进入政策过程的渠道和一些需要考 虑的事项。 3.一般定义 政策议程是指将政策问题提上公共部门议事日程，公共 部门正式决定加以讨论，纳入决策领域的过程，并准备研 究如何采取有效措施的各种与政策有关问题的议程
问题 社会问题
公共问题 政策问题
例：出生婴儿性别比例失调之危害
性别不平等问题具有隐蔽性的、司空见惯的、 累积性的危机特征，它一开始时已局部女性 问题的方式呈现出来，并不直接涉及到男性 利益，似乎也没有形成什么社会问题。比如， 出生婴儿性别比例失调、女婴被弃问题。 国家统计局提供的数据：
年份 1982
政策议题界定程序
4.问题陈述 正式问题 3.问题界定 实质问题 2.问题搜索 1.问题感知 问题情境 元问题
扩散议题战略
1.一种议题（尤其是弱小阶层的议题）只有在它扩散到更广泛 的公众那里的时候才可能成为系统/大众议题，而一般群众 直接或间接地参与到政策议题的选定过程，也只能是通过这 一过程。 2.这种战略包括——议题界定、议题象征、大众媒介的功能。 一个议题能否成为系统/大众议题，该议题的界定方式起着 很大的作用，弱小群体的议题走向政府/体制议题的通道主 要是通过冲突的三个层次，即范围、强度和可见度等方面的 扩散过程。
（３）系统议程和政府议程的联 系与区别 A、本质上两者是有差异的。 B、系统议程和政府议程是政策议 程的两个不同阶段，