市管县和省管县

摘要：通过对“市管县”和“省管县”进行理论界定。

井比较分析了“市管县”和“省管县”各自的利弊，指出“省管县”在理论上仍不具有成熟性，在实践探索中仍应耐心试点，尤其是要分别选取东、中、西部有代表性的地区进行试点，只有试点成功后方可在全国推行。

关键词：“市管县”；“省管县”；利弊1 基本概念的理论界定1.1 “市管县”体制“市管县”体制是指以中心地级市对其周围县实施领导的体制。

“地级市”分为兰种：一是地市合并型，即具有相当经济实力的省直辖市与地区行署合并；二是合并升级型，即地区行署与所在的县级市合并升格为地级市；三是县改市型，即将新设的县升格为地级市。

我国“市管县”体制始于20世纪80年代，至20世纪末全国地方政府基本上都实行了省政府领导下的“市管县”体制。

1.2 “省管县”体制据中国社会科学院财贸所副研究员张斌介绍，“省管县”有两层含义：一是财政意义上的“省管县”，在财政预算编制上，由省直接对县编制预算，在收入划分上，也由省对县直接划分；二是完整的政府管理体制上的“省管县”。

最先在我国实施“省管县”改革的是浙江省，其进行“省管县”改革是从“县财省管”开始，即财政上的“省管县”。

而我国目前只有海南省实行了完整意义的“省管县”，仍维持了省——市(县)——乡(镇)三级地方政府体制。

2 实行“市管县”后产生的利弊2.1 “市管县”体制之利我国的“市管县”体制是在特定的政治经济环境下，在传统计划经济向社会主义市场经济转轨过程中的产物，是我国地方行政体制改革的重要成果，在特定的时期内对于密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡一体化起到巨大的推动作用。

具体而言，“市管县”体制的作用主要表现在：在政治方面，它将省县之间一级政权由虚置变为实权，从而加强了对县域的行政管理，适应了改革初期相对落后的时代条件，避免了由省直管县的幅度过大、负担过重而导致的管理低效问题，在经济方面，它在一定程度上打破了城乡分割的局面。

促进了区域统一市场的形成，使城乡经济日益融合为相互依托的区域性经济，实现了城乡生产要素的合理配置。

社会及文化方面，它加快了工业化进程和城市化的发展，加速了工业与城市文明向农业与乡村文明的辐射和渗透，有利于劳动生产率与人的素质的提高。

2.2 “市管县”体制之弊(1)“市管县”体制导致行政成本提高，行政效率降低。

“市管县”体制在省与县之间层次由虚变实，行政层次由中央——省——县(市)——乡(镇)四级变为中央——省——市——县(市)——乡(镇)五级。

人为地在省与县之间设置一级政权机构，其运作与管理成本过大，而且随着组织中层级的增加，信息传递的速度会降低，信息的失真率也会成倍增加，从而导致信息传递受阻，行政管理成本增加，行政效率也因此降低。

(2)“市管县”体制致使市县利益矛盾突出，城乡发展不协调。

市和县分别代表着各自区域内不同主体的利益诉求，承担着不同的经济与社会责任。

在实行“市管县”体制后。

有些中心城市更是利用其强势地位，侵害县乡的权益，把大部分的资金、人员和精力投入到城市的发展上，而忽视农村的发展。

出现“市刮县”、“市吃县”、“市卡县”等局面。

阻碍了城乡的协调发展。

(3)“市管县”体制造成了虚假城市化现象。

人口的集中性、居民的社会性与劳动力的非农业性构成了城市与乡村最本质的区别。

然而，在我国地级市演变中，除少数本身工业比较发达的“地市合并型”城市带动力量较强外，那些“合并升级型”和“县改市型”城市经济基础大多是以农业为主，第二第三产业不够发达，很难有力量来帮助县级和乡村的发展。

(4)不符合城乡分治的惯例。

由城乡合治走向城乡分治，由城乡混治走向城市自治、农村自治，是许多国家城乡治理的成功经验。

城市和农村是两个完全不同的领域，主要表现在：①城市居民经常迁徙流转，农民安土少迁；②城市以第二，三产业为主，不具有明显的季节性，农村以农业为主，管理的季节性强。

而且城乡合治并不一定能带来城乡互补或城乡一体化。

在不彻底改革城乡二元分割的户籍制度和不彻底打破重工抑农、重城轻乡观念的情况下，任何形式的城乡合治都改变不了“形合实分”的客观事实。

因此，企图通过拉郎配式的“市管县”体制实现城乡合治，既违背了城乡分治的国际惯例，又不符合当代中国城乡的实际状况。

3 理论上“省管县”体制之利弊3.1 “省管县”体制之利(1)“省管县”能够提高行政效率，减少行政成本，减少政策执行的“漏斗效应”。

我国有五个政府层级，每一级政府都有一定的“自主权”，但这种“自主权”在保证地方灵活性的同时。

降低了了行政效率，增加了行政成本，一定程度上削弱了中央政策的统一性，往往致使政策到达基层时严重走样。

而实行“省管县”后，我国政府层次由五级减为四级，由省直管县，这样就能够提高行政效率，保证中央政策的统一性。

(2)“省管县”能够更好地消除“权力截留”的情况。

在市场经济发展的今天，很多地区内部竞争多于合作、特别是市所在的地域“截留”了大量的应该分配给县区的资源使得县域经济的发展受到了较大的阻碍，经济发展动力和活力不足，而省直管县能够有效地改善这种情况。

(3)“省管县”有助于促进农村经济的发展。

县城与农村的联系最为紧密，赋予县域经济更大的自主权能够更好地带动农村经济的发展，有助于社会主义新农村的建设。

加快实现“城乡合治”的步伐。

改变城乡“二元”的格局。

而市域经济离农村较远，不能很好地发挥带动农村经济的作用。

(4)“省管县”有助于县政府专心于县域经济的发展。

从目前现实情况看。

县级领导更换比较频繁、任期比较短，这和县级领导的权力空间比较小有关，而权力空间小的一大原因就是“市管县”的体制，这迫使县领导不能安心就职，为出路奔波。

这既造成了干部资源的浪费，又造成了管理成本的增加。

3.2 理论上“省管县”的弊端(1)管理幅度过大会降低行政效率。

目前我国省一级行政区划过大，除香港和澳门特区外的32个省级行政区中有16个下辖100个以上的县级行政单位，平均下辖89个县级行政单位。

省直管县后会造成省一级政府的管理幅度过大。

反而会降低行政效率，加大省级政府配置省内公共产品的负担。

(2)县域经济未必能带动乡村经济的发展。

县域经济与农村经济关系紧密，但是县城的经济辐射力能否带动周围农村经济的发展是不确定的，如果县城的经济发展能力不足依然会出现“小马拉大车”的情况，谁又能保证杜绝了“市刮县”、“市压县”的情况之后，又不会出现“县刮镇”、“县压镇”的情况呢?到那时我们是否还要“省直管镇”呢?(3)“省管县”会带来公共产品配置效率的损失，五级政府安排由于其能够提供较高的纵向政府分布密度，从而能够保证各级政府进行较为细致且相对合理的职能分工，其结果不仅有利于政府更准确地掌握不同社区居民对地方公共产品的需求偏好，而且有助于政府部门根据公共产品在外溢性上的差异在各级政府之间配置供给决策权。

4 总结与展望从以上比较中，我们可看出“市管县”体制的弊端已越来越突出，严重阻碍了县域经济的发展，加剧了城乡差距，另一方面。

“省管县”的利弊仍在探讨阶段，利与弊到底孰大孰小仍无定论，因此，在实践探索中我们仍应耐心试点，尤其是要分别选取东、中、西部有代表性的地区进行试点，只有试点成功后方可在全国推行，而现阶段不同地区在推动行政和财政体制改革上，应该按照经济社会发展的特征适用不同的基层行政和财政体制模式。

以“省管县”来逐渐取代“市管县”，似乎成了解决县域财政困难、完善分税制的一个方向。

而要想使分税制得以真正完善，简化政府层级是前提。

从1994年开始实行的省管市、市管县（市）财政体制正逐步退出历史舞台。

“深化省以下财政体制改革决不只是一个单纯的财政问题，更是一个综合性的社会经济与政治问题，需要统筹规划、配套推进。

”这是近期召开的全国财政科研系统“完善省以下财政体制改革研讨会”上，与会代表的一个重要共识。

而当下，浙江、湖北、福建、湖南、河南、山东、辽宁等省正在或将要启动的“省管县”财政管理体制的尝试，或许正是分税制财政体制得以进一步完善的突破口。

20年的轮回日前，记者从知情人士处获悉，辽宁省已经审议通过并正式下发了《辽宁省本级财政资金管理暂行办法》，文件提出要“改革县域经济管理体制，进一步下放经济管理权限，扩大县（市）级经济管理权限，对进入全国综合实力百强县的县（市），赋予其省辖地级市的经济管理权限”。

虽然推行“省管县”财政管理体制辽宁并非第一家，但辽宁的这一举措却格外引人注目。

时间上溯到1982年。

当时辽宁省率先试点“市管县”财政管理体制的经验得到党中央、国务院的充分肯定，认为有利于发挥城市对农村的经济带动作用，值得在全国推广，于是同年发出《关于改革地区体制，实行市管县的通知》，并批准江苏全省实行“市管县”体制。

在这一契机的促使下，全国各省、自治区都扩大了试点，从而出现了“市管县”的新高潮，“市管县”的管理体制真正成了气候。

1999年，中央关于地方机构改革的中发【1999】2号文件进一步明确“市管县（市）”体制改革并要求加大改革力度，“市管县”的行政体制得以全面确立。

截止到2001年年底，全国共有地级行政建制332个，其中地级市265个，占地级行政建制的80％；地级市领导县的数量占全国总数的70％，人口占总人口的80％以上。

而如今，诸多省份掉转船头纷纷试水“省管县”。

自2002年以来，浙江、湖北、河南、山东、福建、湖南等省份先后根据本省的具体情况，将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县，在财政体制等方面实行了“省直管县”。

1994年分税制改革之后，又一轮财政体制改革正在酝酿之中。

县域经济出路让艰难中的县域经济得以良性发展，往往成为各省实行“省管县”财政体制的直接动因。

湖北省委常委、常务副省长周坚卫在谈到湖北“省管县”政策出台背景时就指出，目前县（市）一级的财权与事权不对称，财政供养人员过多，县乡政府债务沉重，资金调度困难；同时，部分市自身财政比较困难，不同程度地集中了部分县（市）财力；省对县（市）财政的扶持政策和补助资金难以及时落实到位；省对县（市）财政信息和实际情况掌握不够准确和及时，也难以加强对县（市）财政的有效监管。

2003年，国务院发展研究中心对湖北襄阳县做的调查显示，1997－2000年间，全县农业灾害严重，非涝即旱；但县财政支援农业生产的支出，除每年近20％的上级拨款外，剩余的80％是虚数，缺口达4310万元，相当于实际支出的4.3倍。

而据湖北省发改委政策法规处王晓峻介绍，湖北省60～70个县市，普遍财政都比较弱，当地财政都是吃饭财政，很多都是负债的。

辽宁省也面临同样问题。

大部分县都处于“农业大县、工业小县、财政穷县”的状况，2／3左右的县级财政基本是“吃饭财政”或为需要转移支付的“补贴财政”。

县级财政的困难也给省、市两级财政带来了一定的影响，在全省14个市中，有12个市属于“吃饭财政”。