市管县和省管县

摘要：通过对“市管县”和“省管县”进行理论界定。

井比较分析了“市管县”和“省管县”各自的利弊，指出“省管县”在理论上仍不具有成熟性，在实践探索中仍应耐心试点，尤其是要分别选取东、中、西部有代表性的地区进行试点，只有试点成功后方可在全国推行。

关键词：“市管县”；“省管县”；利弊
1 基本概念的理论界定
1.1 “市管县”体制
“市管县”体制是指以中心地级市对其周围县实施领导的体制。

“地级市”分为兰种：一是地市合并型，即具有相当经济实力的省直辖市与地区行署合并；二是合并升级型，即地区行署与所在的县级市合并升格为地级市；三是县改市型，即将新设的县升格为地级市。

我国“市管县”体制始于20世纪80年代，至20世纪末全国地方政府基本上都实行了省政府领导下的“市管县”体制。

1.2 “省管县”体制
据中国社会科学院财贸所副研究员张斌介绍，“省管县”有两层含义：一是财政意义上的“省管县”，在财政预算编制上，由省直接对县编制预算，在收入划分上，也由省对县直接划分；二是完整的政府管理体制上的“省管县”。

最先在我国实施“省管县”改革的是浙江省，其进行“省管县”改革是从“县财省管”开始，即财政上的“省管县”。

而我国目前只有海南省实行了完
整意义的“省管县”，仍维持了省——市(县)——乡(镇)三级地方政府体制。

2 实行“市管县”后产生的利弊
2.1 “市管县”体制之利
我国的“市管县”体制是在特定的政治经济环境下，在传统计划经济向社会主义市场经济转轨过程中的产物，是我国地方行政体制改革的重要成果，在特定的时期内对于密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡一体化起到巨大的推动作用。

具体而言，“市管县”体制的作用主要表现在：在政治方面，它将省县之间一级政权由虚置变为实权，从而加强了对县域的行政管理，适应了改革初期相对落后的时代条件，避免了由省直管县的幅度过大、负担过重而导致的管理低效问题，在经济方面，它在一定程度上打破了城乡分割的局面。

促进了区域统一市场的形成，使城乡经济日益融合为相互依托的区域性经济，实现了城乡生产要素的合理配置。

社会及文化方面，它加快了工业化进程和城市化的发展，加速了工业与城市文明向农业与乡村文明的辐射和渗透，有利于劳动生产率与人的素质的提高。

2.2 “市管县”体制之弊
(1)“市管县”体制导致行政成本提高，行政效率降低。

“市管县”体制在省与县之间层次由虚变实，行政层次由中央——省——县(市)——乡(镇)四级变为中央——省——市——县(市)——乡(镇)五级。

人为地在省与县之间设置一级政权机
构，其运作与管理成本过大，而且随着组织中层级的增加，信息传递的速度会降低，信息的失真率也会成倍增加，从而导致信息传递受阻，行政管理成本增加，行政效率也因此降低。

(2)“市管县”体制致使市县利益矛盾突出，城乡发展不协调。

市和县分别代表着各自区域内不同主体的利益诉求，承担着不同的经济与社会责任。

在实行“市管县”体制后。

有些中心城市更是利用其强势地位，侵害县乡的权益，把大部分的资金、人员和精力投入到城市的发展上，而忽视农村的发展。

出现“市刮县”、“市吃县”、“市卡县”等局面。

阻碍了城乡的协调发展。

(3)“市管县”体制造成了虚假城市化现象。

人口的集中性、居民的社会性与劳动力的非农业性构成了城市与乡村最本质的区别。

然而，在我国地级市演变中，除少数本身工业比较发达的“地市合并型”城市带动力量较强外，那些“合并升级型”和“县改市型”城市经济基础大多是以农业为主，第二第三产业不够发达，很难有力量来帮助县级和乡村的发展。

(4)不符合城乡分治的惯例。

由城乡合治走向城乡分治，由城乡混治走向城市自治、农村自治，是许多国家城乡治理的成功经验。

城市和农村是两个完全不同的领域，主要表现在：①城市居民经常迁徙流转，农民安土少迁；②城市以第二，三产业为主，不具有明显的季节性，农村以农业为主，管理的季节性强。

而且城乡合治并不一定能带来城
乡互补或城乡一体化。

在不彻底改革城乡二元分割的户籍制度和不彻底打破重工抑农、重城轻乡观念的情况下，任何形式的城乡合治都改变不了“形合实分”的客观事实。

因此，企图通过拉郎配式的“市管县”体制实现城乡合治，既违背了城乡分治的国际惯例，又不符合当代中国城乡的实际状况。

3 理论上“省管县”体制之利弊
3.1 “省管县”体制之利
(1)“省管县”能够提高行政效率，减少行政成本，减少政策执行的“漏斗效应”。

我国有五个政府层级，每一级政府都有一定的“自主权”，但这种“自主权”在保证地方灵活性的同时。

降低了了行政效率，增加了行政成本，一定程度上削弱了中央政策的统一性，往往致使政策到达基层时严重走样。

而实行“省管县”后，我国政府层次由五级减为四级，由省直管县，这样就能够提高行政效率，保证中央政策的统一性。

(2)“省管县”能够更好地消除“权力截留”的情况。

在市场经济发展的今天，很多地区内部竞争多于合作、特别是市所在的地域“截留”了大量的应该分配给县区的资源使得县域经济的发展受到了较大的阻碍，经济发展动力和活力不足，而省直管县能够有效地改善这种情况。

(3)“省管县”有助于促进农村经济的发展。

县城与农村的联系最为紧密，赋予县域经济更大的自主权能
够更好地带动农村经济的发展，有助于社会主义新农村的建设。

加快实现“城乡合治”的步伐。

改变城乡“二元”的格局。

而市域经济离农村较远，不能很好地发挥带动农村经济的作用。

(4)“省管县”有助于县政府专心于县域经济的发展。

从目前现实情况看。

县级领导更换比较频繁、任期比较短，这和县级领导的权力空间比较小有关，而权力空间小的一大原因就是“市管县”的体制，这迫使县领导不能安心就职，为出路奔波。

这既造成了干部资源的浪费，又造成了管理成本的增加。

3.2 理论上“省管县”的弊端
(1)管理幅度过大会降低行政效率。

目前我国省一级行政区划过大，除香港和澳门特区外的32个省级行政区中有16个下辖100个以上的县级行政单位，平均下辖89个县级行政单位。

省直管县后会造成省一级政府的管理幅度过大。

反而会降低行政效率，加大省级政府配置省内公共产品的负担。

(2)县域经济未必能带动乡村经济的发展。

县域经济与农村经济关系紧密，但是县城的经济辐射力能否带动周围农村经济的发展是不确定的，如果县城的经济发展能力不足依然会出现“小马拉大车”的情况，谁又能保证杜绝了“市刮县”、“市压县”的情况之后，又不会出现“县刮镇”、“县压镇”的情况呢?到那时我们是否还要“省直管镇”呢?
(3)“省管县”会带来公共产品配置效率的损失，
五级政府安排由于其能够提供较高的纵向政府分布密度，从而能够保证各级政府进行较为细致且相对合理的职能分工，其结果不仅有利于政府更准确地掌握不同社区居民对地方公共产品的需求偏好，而且有助于政府部门根据公共产品在外溢性上的差异在各级政府之间配置供给决策权。

4 总结与展望
从以上比较中，我们可看出“市管县”体制的弊端已越来越突出，严重阻碍了县域经济的发展，加剧了城乡差距，另一方面。

“省管县”的利弊仍在探讨阶段，利与弊到底孰大孰小仍无定论，因此，在实践探索中我们仍应耐心试点，尤其是要分别选取东、中、西部有代表性的地区进行试点，只有试点成功后方可在全国推行，而现阶段不同地区在推动行政和财政体制改革上，应该按照经济社会发展的特征适用不同的基层行政和财政体制模式。

以“省管县”来逐渐取代“市管县”，似乎成了解决县域财政困难、完善分税制的一个方向。

而要想使分税制得以真正完善，简化政府层级是前提。

从1994年开始实行的省管市、市管县（市）财政体制正逐步退出历史舞台。

“深化省以下财政体制改革决不只是一个单纯的财政问题，更是一个综合性的社会经济与政治问题，需要统筹规划、配套推进。

”这是近期召开的全国财政科研
系统“完善省以下财政体制改革研讨会”上，与会代表的一个重要共识。

而当下，浙江、湖北、福建、湖南、河南、山东、辽宁等省正在或将要启动的“省管县”财政管理体制的尝试，或许正是分税制财政体制得以进一步完善的突破口。

20年的轮回
日前，记者从知情人士处获悉，辽宁省已经审议通过并正式下发了《辽宁省本级财政资金管理暂行办法》，文件提出要“改革县域经济管理体制，进一步下放经济管理权限，扩大县（市）级经济管理权限，对进入全国综合实力百强县的县（市），赋予其省辖地级市的经济管理权限”。

虽然推行“省管县”财政管理体制辽宁并非第一家，但辽宁的这一举措却格外引人注目。

时间上溯到1982年。

当时辽宁省率先试点“市管县”财政管理体制的经验得到党中央、国务院的充分肯定，认为有利于发挥城市对农村的经济带动作用，值得在全国推广，于是同年发出《关于改革地区体制，实行市管县的通知》，并批准江苏全省实行“市管县”体制。

在这一契机的促使下，全国各省、自治区都扩大了试点，从而出现了“市管县”的新高潮，“市管县”的管理体制真正成了气候。

1999年，中央关于地方机构改革的中发【1999】2号文件进一步明确“市管县（市）”体制改革并要求加大改革力度，“市管
县”的行政体制得以全面确立。

截止到2001年年底，全国共有地级行政建制332个，其中地级市265个，占地级行政建制的80％；地级市领导县的数量占全国总数的70％，人口占总人口的80％以上。

而如今，诸多省份掉转船头纷纷试水“省管县”。

自2002年以来，浙江、湖北、河南、山东、福建、湖南等省份先后根据本省的具体情况，将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县，在财政体制等方面实行了“省直管县”。

1994年分税制改革之后，又一轮财政体制改革正在酝酿之中。

县域经济出路
让艰难中的县域经济得以良性发展，往往成为各省实行“省管县”财政体制的直接动因。

湖北省委常委、常务副省长周坚卫在谈到湖北“省管县”政策出台背景时就指出，目前县（市）一级的财权与事权不对称，财政供养人员过多，县乡政府债务沉重，资金调度困难；同时，部分市自身财政比较困难，不同程度地集中了部分县（市）财力；省对县（市）财政的扶持政策和补助资金难以及时落实到位；省对县（市）财政信息和实际情况掌握不够准确和及时，也难以加强对县（市）财政的有效监管。

2003年，国务院发展研究中心对湖北襄阳县做的调查显示，1997－2000年间，全县农业灾害严重，非涝即旱；但县财政支援农业生产的支出，除每年近20％的上级拨款外，剩余的80％是虚数，缺口达4310万元，相当于实际支出的4.3倍。

而据湖北省发改委政策法规处王晓峻介绍，湖北省60～70个县市，普遍财政都比较弱，当地财政都是吃饭财政，很多都是负债的。

辽宁省也面临同样问题。

大部分县都处于“农业大县、工业小县、财政穷县”的状况，2／3左右的县级财政基本是“吃饭财政”或为需要转移支付的“补贴财政”。

县级财政的困难也给省、市两级财政带来了一定的影响，在全省14个市中，有12个市属于“吃饭财政”。

而“市管县”的管理体制，则进一步加重了县域经济发展上的困难。

辽宁省省情研究所所长梁启东就指出，“市管县”体制有着明显倾向性，它主要是为市里服务的，县（市）成为了地级市的“附属行政单位”，市里依靠行政权力，侵占县及农村地区利益的现象屡见不鲜。

一些市的市政府为了在短短任期内搞出政绩，往往集中县（市）财力建设地级市，从而富了一个地级市，穷了诸多县和乡镇，形成“市压县”、“市卡县”、“市吃县”、“市刮县”的局面。

而县在市的行政压力下，又将财政收支的压力，通过层层分解，压到了基层的广大农村。

“在改革开放之初，‘市管县’体制在某种程度上讲与当时
的现实需要是相符合的，但推及全国，则明显欠缺因时因地的考虑。

”重庆工学院会计学院副教授冯俏彬说。

在冯俏彬看来，改革开放之初，“市管县”适应当时各类经济资源主要由行政力量配置、主要按行政区划流动的特点，在市场经济体制建设处于起步阶段、全国性的市场尚未建立起来时，确能在一定程度上密切城乡之间联系。

但对于绝大部分地区来说，“市管县”体制得以推行相当大的程度上还是基于地方利益的一哄而上和跟风行为，即使是在当时的体制条件下也难以起到以市带县的作用。

“而从某种角度来讲，‘市管县’体制是当今县乡一级出现大面积财政困难的重要原因之一，并成为制约县域经济的发展的体制性原因。

”冯俏彬副教授说。

“浙江现象”启示
所谓的“浙江现象”给“省管县”体制的推行带来了重要的启示。

有数据显示，改革开放20年来，浙江在“无特殊政策、无独特地理区位条件、无经济基础优势”的情况下，从人均半亩地的资源小省，发展为经济活跃、人民富裕的经济大省，1978年～2002年，浙江GDP年均增长17.95％，在全国各省区的名次也由1978年的第12位上升至2002年的第4位。

同时，浙江改变了1993年初47个县市预算赤字及工资发放困难的局面，到2003年底，全省各地已经连续11年没有发生拖欠工
资的问题，并成为全国唯一靠自身财力解决了公职人员、中小学教师工资问题的省份。

而有关专家分析指出，“浙江现象”的形成，一个重要原因就在于，这个省一直没有实行真正意义上的“市管县”体制，而是长期坚持“省管县”的财政管理体制。

以“省管县”来逐渐取代“市管县”，似乎成了解决县域财政困难，简化政府层次，完善分税制的一个方向。

“实行分税制财政管理体制，则要求政府间的财政资金分配安排，采用税种划分方法。

但是很难设想，在我国以一个‘地方政府’概念囊括省以下四级政府的情况下，这些税种该怎么划分？五级政府的架构使分税制在收入划分方面得不到最低限度的可行性。

”财政部财政科学研究所所长贾康教授认为，要想使分税制得以真正完善，简化政府层级是前提。

我国目前有五级政府，是世界上主要国家中政府层级最多的国家。

虽然我国现行税种有28个，但过多的政府级次，使得中国不可能像国外那样主要是完整地按税种划分收入，而只能走加大共享收入的道路。

如果硬要完整地按税种划分收入，势必形成政府间收入分配高度不均衡，这是由各个税种收入的高度不均衡所决定的。

但一味扩大共享部分又会反过来影响分税分级财政基本框架的稳定。

中国税务学会理事、中山大学税收与理财研究中心主任杨卫华教授也谈到了我国政府层次过多所造成的危害。

在他看来，政
府层次多，各级政府都强调自己那一级政府的重要性。

中央跟地方讲，中央的宏观调控能力要保证；省对下面讲，省的宏观调控能力要保证；地市也对下面讲它的要保证；这样，最后保证不了的只有县和乡镇。

“对于县和乡镇，它没有办法保证自己的收入，那么它会做什么呢？只有两条路可以选择：一、它的公共产品无法提供；二、如果要它提供公共产品，它就只能乱收费。

这样就可能导致政府和百姓的矛盾激化。

”杨卫华说。

由此，有些专家学者把浙江“省管县”财政体制作为佐证，提出了较普遍实行“市、县财政平级”和“把地市级改为省的派出机构”，“增加省的数量，形成中央、省、市县三级政府”等改革设想。

事权财权平衡术
但是，推行“省管县”并非一条坦途。

有专家指出，由于推行“省管县”涉及到整个国家的体制问题，而目前国家并没有改变“市管县”的体制，考虑到目前整个区域经济的管理能力，这个体制还很难突破。

目前只能从财政的角度来突破，行政管理体制的改革还是处在探讨过程之中，没有具体的做法，这样，从财政角度突破就涉及到地级市的利益问题。

冯俏彬也分析指出，撤销“市管县”体制所面对的矛盾可能主要是，对于一些人口众多、辖区广大的省和自治区而言，可能出现省一级政府管理幅度过宽、管理难度加大的问题。

我国现有
32个省级行政单位（不含香港、澳门两个特别行政区），最多的如四川省下辖180个县，河北省下辖172个县，平均每个省级行政单位辖89个县。

“在中西部的相当部分省份里，交通不便、信息不灵的问题还没有得到彻底的解决，加之我国政府职能的转换尚有很长的路要走，在这样的条件下，县直接联系省，或由省面向县承担起经济与社会管理的诸多指责确有现实的困难。

”冯俏彬说。

同时，撤销“市管县”体制也可能带来新的问题，比如浙江省就出现了市政设施建设上的分散和重复，不利于一个完整的经济区域内发挥规模经济的效应，也不利于重心城市的培育。

湖北省经济委员会县域经济处处长郭天平也谈到了在推行“省管县”过程中面临的问题。

“推行‘省管县’总体来讲看法不一样，‘省管县’对于一些地方，可能并不一定会起到很好的作用。

”在调研过程中他发现，有的地级市财政基础比较薄弱，经济发展水平不高，所以对县级经济的发展有一定的依赖性，要求县级给他们提供财源。

但同时，一些县隶属于比较发达的地市，对下面的县有一些扶持，如果省里直接管县，地市对这些县的扶持力度就会减弱。

“对这个问题，我们目前就是要求市里面正确处理这个问题。

省里面实行直管，并不意味着取消地市对县的管理和扶持，市里面对区域经济的整个的协调、统筹城乡发展的能力并没有减弱。

”郭天平说。

省直管县，“省管县”的概念。

《宪法》规定全国行政区划为省（自治区、直辖市）、县（自治县、市）、乡（民族乡、镇）三级，但仍有部分地区沿袭了“专区（地区）”制度。

20世纪80年代初期，为了加快城乡一体化建设步伐，推进城市发展，中共中央[1982]51号文件发出了改革地区体制，实行市管县体制的通知。

此后，地市合并，城市升格，建立市管县体制成为行政改革的主要取向。

现在随着经济发展，技术进步，“省管县”又重新成了行政改革的方向。

“省管县”就是取消省辖市对下属县的大部分行政、经济管辖权限，而县获得相应的自主权力。

中国地广人多，情况复杂。

制定政府级次和管理体制也仍然要采取区别对待的方法，直到今天，西部部分地区还保留地区建制；中东部省分名义上采取市管县体制，但不是真正意义上的“市县分置”，多数是“强县扩权”和“弱县放权”的形式。

以“省管县”成效卓著的浙江省为例：在财政体制方面，预算内资金由省财政与县财政结算，预算外各种“费”由省与市结算；在政策传达、业务指导上，市财政局对县财政局仍有行政上下级关系。

为了激励强县，帮助弱县，省财政确立了“抓两头、带中间、分类指导”的政策，即不同类型实行不同的政策，不搞一刀切。

1992年、1997年、2002年，浙江省三次实施“强县扩权”，将“省管县”体制由财政体制扩大到其他方面，下放省部分审批权，赋予
县大部分本该属于地级市的经济管理权限，减少对县集中，做到“藏富于县”，大大调动了县（市）发展经济的积极性。

而具有代表性的中部省份湖北省则采取如下做法：2004年，湖北省确定了首批20个县（市）实行“扩权”。

县（市）扩大的权限主要分为两类：除国家法律、法规明确规定以外，以前经市州审批或管理的，改由扩权县（市）自行审批、管理；须经市州审核，报省审批的，改由扩权县（市）直接报省审批或审核，报市州备案。

不久后，湖北省委、省政府又作出一项重大决策，改革现行省管市、市管县（市）的财政体制，在全省52个县市推行“省管县（市）”财政管理体制。

其具体内容是：省对县市实行信贷直达、项目直达、资金直达、财政直达。

为进一步加大省对县域经济发展的支持力度，对68个县（市）调整和完善分税制财政体制省集中的增量，以2003年为基数，2004—2006年新增上交省增量金额返还县（市），用于推进乡镇综合配套改革和支持县城经济发展。

省对下各项转移支付补助，按照规范办法直接分配到县（市）。

省财政专项补助资金由省财政厅会同省有关部门直接分配下达到县（市），同时抄送市。

河南省则在《关于扩大部分县（市）管理权限的意见》中，将本属于地级市的部分经济管理权和社会管理权。

下入给巩义、项城、永城、固始、邓州等5个县或县级市。

这些权限包括：计划直接上报、财政直接结算、经费直接划拨、项目直接申报、用地直接报批、证照直接发放、统计直接报送、政策直接享有、信息直接
获得、税权部分扩火等。

与此同时，河南省新密市等30个县（市）也享受原地级市掌握的在项目申报、用地报批、证照发放等方面的经济管理权限，以及部分税收权限。

两者相加，在这次“强县扩权”改革中，河南省共计35个县（市）的管理权限被大幅度提升。

“市管县”体制是经济转轨的产物，在一定时期促进了区域市场的统一，促进了规模经济的形成，推进了中心城市的发展和城市化水平的提高。

但是随着市场经济的发展，以及交通、通讯的发展和信息化程度的提高，“市管县”在效率上的优势被大大削弱。

而“省管县”又成了一种趋势。

“省管县”的优点：一、是有利于减少管理层次。

二、是有利于促进县域经济的发展。

三、是有利于缓解县级财政困难。

四、是有利于加强省对县转移资金、技术、人才。

五、是有利于提高财政资金使用效益。

但现阶段实行彻底的“省管县”体制仍有不利因素。

一、是管理幅度的扩大，给省级财政增加了压力。

二、是由于区域发展不平衡，弱县能否在“省管县”体制下更好发展有待实践检验。