国家空间规划体系的背景和框架

杨荫凯：国家空间规划体系的背景和框架

【内容提要】我国空间规划体系虽具雏形，但不明确、不健全及与生态文明建设目标不适应等问题仍较为突出，既损害了空间规划的形象和效力，也浪费了大量的行政资源。研究表明，国外空间规划体系建设有四个共同点，分别是：配套法律的完备性、协调机构的权威性、规划层级的系统性、制定实施的开放性。建立完善我国空间规划体系，应加强法制建设，明确空间规划的法律地位；健全管理体制，强化对空间开发行为的统筹协调；理顺层级关系，明确各类空间规划的地位作用；创新实施机制，保障规划任务目标的实现；鼓励公众参与，着力夯实科技支撑基础。

Although China has presented the embryonic form of spatial planning system, it is not definite and perfect enough. Meanwhile, it doesn't adapt to the construction of ecological civilization goal. These problems not only damaged the image and effectiveness of spatial planning, but also wasted lots of administrative resources. The construction of spatial planning system abroad has four common points, which are the complete supporting law, the authoritative coordinating agency, the systematic planning level and the open policy formulation and implementation progress. To construct and improve the spatial planning system of China has the following methods. Firstly, strengthen the legal system and specify the legal status of spatial planning. Secondly, improve the administrative system and reinforce the co-ordination of space development activities. Thirdly, rationalize the hierarchical relationship and make the status and role of various types spatial planning clear. Fourthly, innovate implementation mechanisms and guarantee the accomplishment of planning mission and objectives. Lastly, encourage the public participation and make efforts to lay a solid basis for scientific and technological support.

【关键词】区域政策/空间规划体系/区域经济战略regional policy/spatial planning system/regional economic strategy

空间是与时间相对应的物质存在形式，从国土和区域角度看是指人类社会赖以生存发展的总体物质环境。空间规划目前国内尚无统一定义，参照国外空间规划的成熟经验和国内相关实践，这里认为，空间规划是根据国民经济和社会发展的总体方向与目标要求，按规定程序制定的涉及国土空间合理布局和开发利用方向的战略、规划或政策，突出特点是有明确的空间范围，规划内容包括资源综合利用、生产力总体布局、国土综合整治、环境综合保护等，规划目的是优化空间开发格局、规范空间开发秩序、提升空间开发效率、实施空间开发管制。

经过新中国成立以来的探索实践，我国空间规划类型不断丰富发展，初步形成包括主体功能区规划、国土规划、区域规划、土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划等在内的类型多样、功能多元、层次多级的规划框架，各类空间规划逐渐成为各级政府、各主管部门实施空间开发行为管治的重要手段。

一、我国空间规划发展演进的基础背景

新中国成立后，优化国土开发格局、规范空间开发秩序的理念贯穿于国民经济和社会发展的整个过程，涉及空间开发的规划从无到有，不断丰富发展。

在各类空间规划中，城市规划最早起步。“一五”时期，国家为安排156项重点工业项

目，在十几个大中城市组织开展了城市规划编制工作。1990年出台的《城市规划法》确立了城市规划的法律地位，2008年《城乡规划法》颁布实施，城乡规划的职能和作用得到极大拓展。20世纪80年代，受国外国土开发活动的启示，我国国土整治工作全面展开。1990年，原国家计委会同有关部门编制了《全国国土总体规划纲要(草案)》，由于多种原因，该规划纲要草案未获国务院正式批复，但其提出的南水北调、三北防护林等涉及国土开发的重大工程仍付诸实践。近年来，国土资源部、国家发展和改革委员会启动了新一轮全国国土规划纲要的编制工作。1987年，《土地管理法》正式实施，土地利用总体规划应运而生，并在严格土地管理和提高土地资源配置效率方面发挥了积极作用。20世纪90年代中后期以来，随着国家区域发展总体战略的提出和深入实施，党中央、国务院相继批复了一系列区域规划，为加快推进重点地区开发开放、增强区域自主发展活力、促进区域协调发展发挥了重要作用。“十一五”以来，为体现对资源环境承载能力的尊重，有效规范空间开发行为和秩序，国家积极倡导主体功能区规划，并陆续将其上升到国家战略和基本制度层面。

明确空间规划的基本类型和基本功能，是建立健全规划体系的重要前提。按规划的主体功能和突出特色可将现有空间规划分为四类：一是以构筑科学、合理、高效的国土空间开发格局为主题，立足于界定国土空间功能分区、总体框架和开发方向的基础性、战略性、本底型规划，如全国主体功能区规划和全国国土规划等；二是以推进某一特定地区经济社会发展为主题，立足于培育形成区域增长极和增强整体竞争力的区域性、综合性、促进型规划，如区域规划等；三是以优化配置战略资源为主题，立足于强化资源开发利用保护和支撑经济社会发展的专题性、单项性、约束型规划，如土地利用总体规划、海洋功能区划、生态环保规划等；四是以优化区域内人口、城镇布局为主题，立足于引导规范空间开发行为的精细性、控制性、管治型规划，如城市规划和重大基础设施建设规划等。

综合来看，中央对空间规划高度重视主要有四方面原因：一是在我国发展历程中，空间开发战略始终是国家总体发展战略的重要组成部分，国土开发格局和生产力总体布局的优化对提升综合国力具有突出作用，对拓展国民经济发展空间、提高国民经济组织效率具有重大意义；二是随着我国现代化进程加速，推进经济发展方式转变成为大势所趋，地区结构优化有利于发挥不同区域的比较优势，能够从更大空间范围内破解产业重复建设、区际恶性竞争、大城市病严重、地区差距扩大等深层次矛盾和问题，是推进发展方式转变的一个有效途径；三是随着资源环境约束不断突出，我国人地矛盾日益紧张，加快生态文明建设被提升到前所未有的战略高度，提高资源综合利用效率、切实保护生态环境、合理划定生产生活生态空间、促进国土用途的科学管理成为必然要求；四是随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，政府的职责和作用发生积极变化，空间发展战略、规划与政策将成为政府转变职能、履行职责的重要手段，地位作用明显提升。二、现阶段我国空间规划体系存在的问题

现阶段，我国空间规划体系虽具雏形，但不明确、不健全及与生态文明建设目标不适应等问题仍较为突出，既损害了空间规划的形象和效力，也浪费了大量的行政资源。 (一)管理主体不一，内容冲突较多

我国现行的各类空间规划是由不同部门按照职能分工、行业特点和专业优势，从不同层次、不同角度组织制定的。因目前尚无统一的管理部门和高层次协调机构，各类规划在涉及空间开发基本思路、开发重点、调控目标、总体布局等重大原则问题上难免产生偏差、歧义甚至矛盾。近年来，随着我国区域开发强度不断加大，在对同一区域开发过程中行业部门规划交叉冲突、缺乏协调的问题越来越突出，极端的例子是不同部门对同一地区的称谓都不相同，这使规划实施与管理常常陷入困境，影响了预期目标与管控效