夏建中治理理论的特点与社区治理研究

治理理论的特点与社区治理研究夏建中(中国人民大学a．社会学系．b．社会学理论与方法研究中心，北京100872) 来源：《黑龙江社会科学》2010.2摘要：虽然治理理论已经遍布全球、国家和地方的不同层次，正在形成一个蔚为壮观的治理理论体系和实践系统，但是，社区治理在整个治理理论中所得到的关注还很小，相应的论述也极少。

当前治理理论主要有全球治理、民族国家治理和地方治理三种。

实际上社区治理与它们一样，也是十分重要的。

在概括三种治理理论共同特点的基础上，第一次提出了社区治理的主要内容和特点，为初步建立社区治理理论进行了尝试和作出了贡献。

关键词：治理理论；社区：社区治理中图分类号：CA- 文献标志码：A 文章编号：1007—4937(2010)02—0125—06治理理论可以分为三种主要的理论，即全球治理、民族国家治理和地方治理理论(此外，还有企业治理，但不在本文关注的范围)。

概括起来，这三种理论的各自特点有如下几个方面。

(一)全球治理的特点1．全球治理的界定。

即正式的制度和组织——国家机构、政府间合作等——制定(或不制定)和维持管理世界秩序的规则和规范，而且所有其他组织和压力团体——从多国公司、跨国社会运动到众多的非政府组织——都追求对跨国规则和权威体系产生影响的目标和对象。

其中，联合国体系、世界贸易组织以及各国政府的活动是全球治理的核心因素，而社会运动、非政府组织、区域性的政治组织等也都参与全球治理。

2．全球治理的主体。

主要有三类：(1)各国政府、政府部门及亚国家的政府当局。

(2)正式的国际组织，如联合国、世界银行、世界贸易组织、国际货币基金组织等。

(3)非正式的全球公民社会组织。

3．全球治理的对象。

包括已经影响或者将要影响全人类的国际安全、国际经济、基本人权、跨国犯罪和生态环境等跨国性问题。

4．全球治理的目的。

从总体上更大地推进人类事务的改善，并力主通过更为积极的行动实现全球治理的价值诉求与设计，这些价值诉求就是共同信守全人类都接受的核心价值，包括对生命、自由、正义和公平的尊重，相互的尊重、爱心和正直。

这些普世价值分为如下权利与责任观念：权利包括安全的生活；公平的对待；谋生和为自己谋福利的机会；通过和平的手段界定、维持人们之间的争端；为摆脱非正义而自由、公平申诉的权利；平等的知情权；平等地分享人类共同利益的权利。

义务包括推动共同利益；考虑自己的行为对他人安全和福利的影响；促进平等，包括性别平等；追求可持续发展，保护人类共同资源，以此保证未来世代的利益；保护人类的文化和知识遗产；努力消除腐败。

5．治理方式。

不同于传统的统治，全球治理从形式和内容上极大地改变了治理所依靠的方式。

全球治理主要通过全球规制来进行，全球规制是维护国际社会正常的秩序，实现人类普世价值的规则体系，包括用以调节国际关系和规范国际秩序的所有跨国性的原则、规范、标准、政策、协议、程序。

(二)国家治理的特点主张用治理替代传统的统治。

这是因为人们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效。

1．治理的界定。

一种新公共管理，包括如下特征：强调效率、结果和服务质量；分权式管理环境取代了高度集中的等级组织结构；可以更为灵活地探索代替直接供应公共产品的方法，从而提供成本节约的政策结果；关注权力与责任的对应；在公共部门之间和内部创造一个竞争性的环境；加强中央战略决策能力，使其能够迅速、灵活和低成本地驾驭政府对外部变化和多元利益做出反应；通过要求提供有关结果和全面成本的报告来提高责任度和透明度等。

2．治理的主体。

国家与公民社会、非政府组织、私人机构等多种主体的互动与合作。

3．治理的原因。

市场与国家的失效，市场在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、降低统计成本等方面存在着内在的局限，单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置。

同样，仅仅依靠国家的计划和命令等手段，也无法达到资源配置的最优化，最终不能促进和保障公民的政治利益和经济利益。

正是鉴于国家的失效和市场的失效，愈来愈多的人倡导治理机制。

4．治理的目的。

更好地向公民提供公共服务。

政府演变成为服务提供者的角色，公民成为公共服务的对象。

5．治理的方式。

国家放弃单一的统治角色，成为与公民社会、非政府组织、私人机构等多种主体合作的合作伙伴关系。

(三)地方治理的特点1．地方治理的界定。

地方治理被认为是这样一种体系：“在一定的接近公民生活的多层次复合的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等各种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展过程。

”2．治理主体。

除了占主导地位的政府之外，还包括公民社会、NGO、私人机构、公司、区域性治理机构、个人等。

3．治理目的。

要求地方政府更多地代表公共利益、承担公共责任；为居民提供公共服务。

建立多种机制来表达和汇集地方居民的愿望和要求，做他们利益的代表者；在此基础上决定应该提供哪些服务、服务数量和质量标准的类型；根据财政公平的原则，决定政府的公共收支；制定规则，用以约束公共产品和服务消费中的个人行为；选择公共产品和公共服务的产品类型并对生产者加以监督；建立监督机制，使政府官员能够在公共事务的处理中向地方居民利益共同体负责。

4．治理方式。

现代意义上的治理所要创造的结构或秩序不能由外部强加，它发挥作用是要依靠多种进行统治的以及互相影响的行为者的互动。

在这样一种互动中，参与治理的行为主体在此不再形成一种等级隶属关系，而是结成一种平等的合作关系或伙伴关系，它们通过多元互动，找到共同的利益和目标。

从以上各种治理理论的特点来看，三种理论之间既有相同之处，也有不同之处。

不同的地方是，全球治理因为面对全球性的问题，所以治理对象更多的是安全、资源和价值观一类各国共同感兴趣、且比较抽象的问题；而且，全球性机构相比各国政府来讲，其权力和约束力都较弱。

而国家和地方政府的治理，因为在一个中央政府的权威内，所以，关注的是比较具体的问题，最主要的是公共物品的提供。

(一)治理理论的共同点1．小政府。

伯温·沃桑在“新民主治理范式”中指出，在21世纪，由于社会经济、政治和技术的迅速变化，已经使得现代政府的管理模式过时。

因为，这种政府管理模式过于庞大，花费巨额的财政费用，占用过多资源，从而剩不下多少资源用于满足社会其他的活动，而且也不能有效地提供公共需求。

所以，必须向小政府模式改革。

2．合作性治理。

即政府已经不是治理的唯一主体，治理主体呈现多元化趋势，政府与各种非政府组织、企业以及个人结成伙伴关系共同进行合作性治理。

3．善治。

善治也有多种定义，如联合国在1997年所作的题为《分权的治理：强化以人民为中心的发展能力》的报告中，概括了善治的五条原则：合法性、方向、能力、责任心、公正⋯。

不少学者认为，善治的重要评价标准是参与、公开、透明、回应、公平、责任、合法性等重要原则。

俞可平将善治的基本要素概括为合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效和稳定。

国际行动援助则认为善治的基本要素包括：法治、公信力、透明性、参与和民众制约，并且指出，“透明性和公信力是政府必须接受的要求”，而“最脆弱的群体在决策中占主导地位是参与的基石”，“参与是善治的基础”。

由此可见，善治非常强调民众参与的作用。

4．自组织网络。

罗伯特·罗兹认为，治理就是自组织网络的合作，这种自组织网络就是公共、私人和自愿者组织的复杂混合。

由于统治向治理的变化，以上三种组织之间的界限正在消失。

出于对资源的需要，自组织网络因此产生，通过资源的交换，这些网络因而得以继续存在和发展。

也由于资源在网络中的交换，参与者能够实现自己的目标，最大化自己的影响，并且避免对其他主体的依赖。

这样，它们也可以对国家有一定程度的自主权。

这种网络是市场和等级制政府机构的一种替代。

罗兹甚至认为，自组织网络最重要的是其自治性质和自我管理。

(二)治理理论包含的宝贵思想和理念1．自下而上的公民参与。

治理鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政，从而使公共行政更能响应公众的呼声。

巴伯指出，政府的无能表现在三方面，即行政机构的瘫痪、公共事务的私有化及民众对政府的疏离和冷漠。

如欲解决政府无能和自由民主主义所产生的危机，宜将“强民主”建立在公民参与和公民义务上，而非只是建立在个人良好品德和利他主义之上。

公民与基层行政组织互动就是在公民自愿组织的原则下，通过公民的参与和监督使公共行政的服务和效率达到最佳。

汉(Ham)指出：“官员在面临行政资源有限的情况下，总是比较习惯采用‘控制’手段来解决问题，而非坚持公共服务理念的落实，也很少采取鼓励公民参与的形式，长期看来，反孕生许多行政问题。

因此，应当尽量加强公民个人与行政人员之问的直接接触和互动的机会，使基层行政人员了解公民的意愿倾向，并引导和鼓励公民参与基层公共决策的制定和对决策执行的监督。

”彼得斯提出的政府治理的四种模式中，参与式政府模式相比其他政府治理模式来说，更注意到国家与社会问的关系以及广大公众参与决策的机会。

参与式政府致力于寻求一个政治性更强、更民主、更集体性的机制来向政府传达信号。

政府在制定政策时，必须就怎样才能从社团和个人那里寻求和接受意见做出决定。

政府要强调发展第三部门，即有别于公共部门的非营利组织，来解决当代社会的许多问题。

同时，也要指导这些组织使之符合公民社会的价值要求，并且有能力去解决社会问题。

参与模式的出现强化了公民的作用，并试图以投票以外的方法来诱导民主参与。

2．公民社会是治理的基础。

从理论上，治理实际上是国家的权力向社会的回归，治理的过程就是一个还政于民的过程。

在今天，以公民积极参与和公民自治能力为主导的治理模式越来越成为主流，冲击着国家与社会的关系。

这使得传统国家或政府组织的作用逐渐缩小，而公民社会正在不断强大起来，发挥着越来越大的作用。

治理表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，治理离不开政府，但更离不开公民。

从某个小范围的社群来看，可以没有政府统治，但不能没有公共管理。

没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。

所以，治理的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或公民社会。

从这个意义上说，公民社会是治理的基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的治理。

因此，调整国家与社会的关系，建立一个繁荣、活跃的公民社会，是治理的本质要求。

因而，在实践中，政府放松对社会的过度管制，向社会分权，赋权于社区和居民，允许公民组织自主发展和自我管理，鼓励公民积极参与地方和社区的公共事务，倡导培育和提升公民自主管理的能力，就成了治道变革的中心任务。

3．自组织的多中心治理。

“治理是政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网状管理系统”。