公共行政理论与实践的反思

公共行政理论与实践的反思一、“政治－行政”二分历史（一）威尔逊的努力威尔逊在《行政学之研究》中提出：“行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。

在这个问题上，我们当中显然需要求得更多的启示，然后只有通过仔细的研究才能提供这种启示。

”［２］威尔逊认为：“行政管理的领域是一种事务性的领域。

”［２］“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。

行政管理的问题并不属于政治问题。

虽则行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。

”［２］在研究范围上，威尔逊认为行政学研究的重大领域之一是“应该让行政学之研究去发现一些最佳方法，这些方法能够给予公共舆论以控制监督的权力，却使之与一切其他的干扰活动分家”［２］。

同时，威尔逊提出“在美国开行政学研究，其目的在于找到最佳方法以建立下面这样一种文官班子，他们受过足够的教育，具有充分的自信精神，工作起来既有分量，但却通过选举和经常性的向公众进行咨询，与公民的思想保持如此密切的联系，以致使专断成为不可能的事情”［２］。

威尔逊主张建立一支经过特殊训练的文官队伍，“接受任命、进入完善的组织机构、摆在适当的级别上和接受特有的纪律”［２］。

在研究方法上，威尔逊不主张哲学的方法，力图倡导用比较研究的方法，认为“在与行政管理职能有关的各个方面，一切政府都具有很强的结构方面的相似性”［２］。

因此，“只要我们能够从根本原则上认识其在环境条件方面的全部根本差别，我们就能够安全而且有益地引进他们的行政科学。

我们仅仅需要用我们的制度把它加以过滤，只需要把它放在批判的文火上烘烤，并把其中的外国气体蒸馏掉”［２］。

威尔逊的《行政学之研究》之所以被认为是行政科学研究领域的开山之作，归因于威尔逊在主流研究集中于政治哲学理论探讨之时，顺应时境地提出了应专门系统地研究政府科学的建议及初步研究架构，并从行政学研究的必要性、目标和任务、实质、历史渊源、方法论、人事行政、行政监督等方面对政治与行政的关系作了进一步阐述。

他的理想是：“通过选举和经常性的公开商议，以彻底排除武断和阶级成见，并用这种方式建立一个具有足够的文化教养和自立精神的文官制度，它能够有理智有力量地展开活动，但却依然与公众的思想保持着非常紧密的联系。

”［４］（二）古德诺的推动１９００年，古德诺在《政治与行政》一书中对“政治与行政”关系进行了系统、深入的阐述，目的在于更好地提高行政效率以及创设民治政府，是“政治－行政”二分的集大成者。

古德诺将政府功能作为讨论的出发点，认为政府具有两种功能：公民意志的表达和意志的执行，即政治功能和行政功能。

在古德诺看来，政治与行政功能的区别是民治程度较高的标志，并认为“政府的民治程度越低，国家意志的执行功能与表达功能之间的区别就越是小”。

但是，他也认为任何极端的政治与行政的分离都是行不通的。

一方面，即使在三权分立原则深入民心的美国政体中，“被称为执行机构的机构，几乎在任何情况下都拥有大量的制定法令或立法权”；另一方面，“以表达国家意志为主要职能的机关，即立法机关，通常有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行”。

因此，我们虽然意识到政治功能与行政功能的分化是非常明显的，但把这两种功能界限分开行使是不可能的，因为讨论政治功能与行政功能的目的在于思考政府协调运转的分工与合作，而“要使政府协调地运转，就必须找到某种使国家意志的表达和执行协调一致的办法。

如果这种办法在政府体制内部不能找到，就必须到政府体制以外的一些法外的制度中去寻找，事实上，可以在政党中找到它”。

因此，古德诺在《政治与行政》中一开始就强调“政治与行政”二分的不可能性，转而寻找两者协调的更好方法。

既然政治与行政之间是一种松散的必要的联系，政治对行政的控制应该采取何种形式？古德诺分析了制度内和制度外政治控制的两种形式，制度内的政治控制如内阁制，而制度外的政治控制如政党控制。

值得注意的是，有学者认为，古德诺对两分法的理解混淆了“政策制定和行政”以及“政治和行政”。

正如孟特吉和华森（ＭｏｎｔｊｏｙａｎｄＷａｔｓｏｎ）指出：“古德诺关注的是政策制定和行政之间的区别，他把书名却定为《政治与行政》。

”［３］总体而言，威尔逊和古德诺对“政治－行政”关系的论述表明，公共行政应该作为一门独立的学科，脱离政治学研究，并倡导建立公共行政的研究范式。

更为重要的是，“政治－行政”二分法构成了公共行政范式的基础与逻辑起点，这对于现代政治社会的实践具有深远的影响。

二、“政治－行政”二分：争议与批判“政治与行政”二分，是公共行政中最重要的概念之一，也是公共行政百年争论中的重要议题，贯穿于整个公共行政的发展史，并被看作是“最为棘手的知识争议”。

“政治与行政”二分思想本身及其所引领的公共行政发展史上的诸多争议和争论，并不是公共行政发展史上的新鲜话题，但无可置疑和不能忽略的一点是，正是公共行政的这一重大议题及其所触发的对学科基本问题的思考，深刻地影响了公共行政的学科定位、理论脉络和研究取向，更影响着公共行政的实践。

（一）西蒙与沃尔多的挑战西蒙认为，行政学先辈们曾为公共行政研究与实践提炼出许多行政原则，传统行政学者所提出的每一条行政原则都可以找到另一条看来同样合理却相反的原则。

尽管两条原则是相反的意见，但人们无法判断哪条原则更具合理性。

虽然它们互相矛盾，但可以共存而运行不悖，因而这些“行政原则”并非真正的科学原则，而只是“行政谚语”。

建立在“行政谚语”上的传统公共行政并不是一门真正的科学。

西蒙在《管理行为》一书中指出，古德诺企图分离出不需要外部控制的一类决策，即事实性决策，但决策既非完全是伦理问题，也非完全是事实问题。

沃尔多从政治角度出发对行政理论进行了批判性的分析。

在《行政国家》一书中，沃尔多强调了公共行政研究中历史和文化视野的重要性，强调公共行政学包含政治理论，并提出民主价值在公共行政理论研究和实践中的重要性，指出“无论是作为一种事实描述，还是作为一种改革方案，任何简单地将政府分为政治和行政的模式都是不充分的”。

（二）达尔的《公共行政学：三个问题》罗伯特·达尔认为：“行政科学”是值得怀疑的，特别是它把理论基础建立在对行政行为进行机械的假设基础上。

达尔指出了传统公共行政学遇到的三大难题。

一是公共行政和规范价值。

公共行政科学很难将规范性考虑从公共行政的问题中排除出去。

公共行政学者不能避免对目的的关注。

二是公共行政与人的行为。

公共行政学必须以对人的行为研究为基础。

将人排除在外肯定会使公共行政研究毫无生机、无所作为，并从根本上说是不切实际的。

三是公共行政和社会环境。

应该重视公共行政与其特殊环境之间的关系，在认为可能存在公共行政的普遍原则之前，进行更多的比较行政研究。

（三）新公共行政新公共行政是对传统公共行政所持的效率、经济、价值中立等价值的一种补充，提出“社会公平”是与效率、经济并重的公共行政的核心价值。

“新公共行政学是和‘新政治学运动’平行的，是和消除政治科学强调行为主义的运动同时发生的。

”新公共行政的代表人物弗雷德里克森认为：“政治－行政”二分法缺乏一种经验证明，因为很明显，行政管理者不仅要执行政策，还要制定政策，它仅仅是在以未经证明的理论进行辩论。

相比之下，“政策－行政”的连续性更准确地说是以经验为根据的。

弗雷德里克森对公平解释的特殊之处在于提出了社会公平的实现方法。

他总结了公共行政管理中的最大化价值，即回应性、工作人员和公民参与决策、社会公平、公民选择、行政回应性［１０］。

（四）新公共管理新公共管理同样对传统公共行政的理论假设———“政治－行政”二分进行了猛烈抨击，认为理论上对“政治－行政”二分的探讨并不能对公共行政的实践给予有说服力的解释，因为所谓的“政治－行政”二分在现实中并没有那么清晰而明显的界限，官僚们的权力不断增长，在决策中变得越来越有发言权。

官僚们的信息优势导致政治家们总是发现自己处于半外行的尴尬地位。

对于政治与行政的不可分性，盖伊·彼得斯认为：“行政管理与政策并非表现为互不相关的离散现象，而是相互关联的。

无论是通过主观还是客观的方式，行政系统的特性都会影响政治系统的政策产出。

行政系统的确在制定政策，尽管这些政策与立法机构以及执行机构所制定的政策在拟订与公布的方式上不完全相同，而且与那些公开发布的规则相比，行政机关所制定的可实施的规则对个人的实际影响更大。

”新公共管理学派主张对部分高级公务员实行政治任命，在履行相应责任的同时增强其政治回应性。

新公共管理对改革政府官僚主义、文牍主义，提高政府效率，增强政府回应性起到了很重要的作用。

（五）新公共服务新公共服务的批判集中在新公共管理的价值假设、操作方式违背了公共行政所追求的公共价值，并在逐步地腐蚀和破坏公平、公正、民主。

新公共服务将公共利益的民主价值观、公民权和服务重新确定为公共行政领域的规范性基础。

虽然新公共服务并没有对“政治－行政”二分明确地提出批评，但是贯穿在新公共服务中的公共利益、民主参与、公民权等价值理念，依然能够引发对传统公共行政理论逻辑及研究假设的反思。

三、“政治－行政”二分：理论背景与学科贡献任何一种理论的产生，都有其特定的历史条件和时代背景。

将“政治－行政”二分原则与其提出的理论渊源和社会背景联系起来进行考察和解读，既是对这一原则本身的尊重，也是学术批判应该遵循的前提。

更为重要的是，从本源上考察“政治－行政”二分，能使我们重新发现和认识这一原则的本来面貌和真实含义，加深对公共行政领域这一核心问题的理解。

（一）理论渊源与社会背景“政治与行政”二分法最为重要的理论渊源是国家治理理论的变迁。

１９世纪末２０世纪初，资本主义国家的治理模式从自由放任转变为积极干预。

在自由放任的治理模式中，行政仅仅是政治实现统治的一个附属工具。

西方国家进入垄断资本主义时期后，随之而来的社会问题与社会矛盾需要国家回应与解决这些发展困境，同时重新思考其治理方式。

这在客观上为行政学的发展奠定了思想基础。

理论的发展已经为行政从政治中摆脱出来提供了条件，而社会结构的分化使行政学的研究进入到公共行政阶段，发展成为公共行政学。

更加重要的是，政党分肥制度带来了诸多社会问题。

１９世纪末２０世纪初，政党分肥制已经暴露出诸多弊端，比如政治对行政的过度控制严重影响政府行政的稳定性和政府效率，文官素质低下。

这些弊端使美国民众愈发不满，迫切要求进行改革，解决的办法是改革文官制度，采用现代文官制度。

美国行政研究发轫期注重的是为现实的政治体制改革提供理论依据，强调的是学科创建中的理论范式创造，因而在研究风格上带有很强的宏观、抽象色彩。