第8章 反思：宪政主义对管理主义的批判 公共行政学PPT课件

公共行政学的宪政主义就是从宪法和法律出发，试图改变 公共行政学缺乏规范标准的困境。其思想核心是从宪法和法 律出发，按照社会契约的逻辑，推导出行政行为的应然模式 。
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如果宪法和法律是公民与政府之间的契约的具体体现，那 么，解读何种公共行为符合宪法和法律的精神就将直接为缺 乏规范标准的公共行政找到一个相对明确的指导标准。
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8.2 宪政主义的主要观点
如何在具体、复杂的公共行政中，尤其是在遇到两难困境 时，找到判断是非对错的标准，就成为贯穿公共行政学的一 条重要主线。宪政主义认为，对于公共行政学中存在的价值 冲突，其真正的解决之道在于寻找公共行政价值上的支点， 从而使对价值的判断摆脱各说各话的境地，并形成一个相对 具体、可靠的判断标准。
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白宫管理和预算办公室（Office of Management and Budget） 也是一个典型的碎片化例子。
碎片化给行政体制带来了直接影响。这些由立法机关安插在政府 部门的独立部门，往往可以通过部门内的法务部或外包咨询机构， 将相关草案直接发函或转发给国会。在许多情况下，行政规范性文 件甚至直接由国会中的相关委员会的雇员来草拟制定。
无论是总统（或其他层级的行政首脑），还是国会（或其他层级 的立法机关），都不能像理想模型那样全权控制整个政府行政过程 。正如中国的俗语所言：“不怕县官，就怕现管。”由于真实世界 中行政权力的碎片化，行政权力在某种程度上更多地掌握在各个部 门或相关的机构中。
宪政主义者认为只有承认这点才能认识真正的行政世界，否则， 使可能是闭门造车地假想出一个与私人部门类似的政府部门。
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8.3.1 宪法与“公共行政原则”的确立
莫伊（Ronald C Moe）等人的“公共行政原则”是宪政主义 公共行政研究的典型代表，其核心思想是，在面对政府管理规定 时，不能无原则地判断哪些是繁文缛节，哪些符合企业家精神。
即流程再造不能无原则地进行，而需遵循公法所奠定的“公 共行政原则”,包括： (1) 政府部门管理的目标是执行国会和民选代表通过的法律； (2) 总统是行政权力分支和武装力量的最高长官，对法律的执行负 有责任; (3) 行政权力分支在面对公民和职员，以及在设定行政规范和实质 标准时，复审法院可以对其进行程序问责；
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本章重点
1 宪政主义的思想渊源 2 宪政主义的主要观点 3 宪政主义的“公共行政原则” 4 宪政主义的现实主张 5 宪政主义的启示
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8.1宪政主义的思想渊源
8.1.1宪政主义的内涵 宪政主义有时会被当成非管理主义的代名词，但在美国公共 行政学中，宪政主义有非常具体的含义，它通常会直指宪法和 法律，即使谈及公共行政的价值，也是针对宪法和法律所蕴含 的价值。
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8.3.2 “公共行政原则”与管理主义原则的不同
“公共行政原则”实质上是对公民权利的保障和对政府忠实履 行法定职能的保证。这些原则显然不能等同于低效科层制的原则 ，但管理主义改革以及公民在长期的公共行政实践中已经将这些 原则视为理所当然且不加重视。这种想法误以为办事效率就是政 府行政的全部，却没有想到，在宪政主义公共行政那里，尽管政 府付出了效率下降的代价，但这些代价换回来的却是责任明确、 权力可控的行政。
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按照传统公共行政理论，上下级之间的命令服从关系要清 晰，下级只有执行上级命令才能提高效率。但是，当上级为 了自身政治利益命令下级不勤奋工作，下级却因为过于勤奋 地完成分内工作而被总统以不服从命令为由解雇，这种矛盾 到底该如何解决？
对此，传统公共行政理论并没有太多谈及。一种合理的逻 辑是，在上下级命令服从和工作描述之间存在更高的行政伦 理指标，可以用来判断在这样的情况下应该如何行动。于是 ，同样源自对民主代表制及其现实的反思，宪政主义在公共 选择理论的小政府药方和新公共行政理论的大政府药方之间 提出了另一种思路，同时也对管理主义提出了直接批判。
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同样，当美国学界使用“宪政主义”一词时，其通常暗含有 探讨具体宪法所蕴含的价值，以及宪法价值与宪法制定过程对 实际公共行政制度与实践的影响两个重要主体。
应该说，公共行政学的宪政主义有着悠久的传统。与欧洲大 陆传统国家不同，美国作为一个新大陆国家的建立奠基于理性 协商与思考，也即在一定程度上是理性辩论的产物。因此，宪 法作为根本大法就成为整个国家公共合法性的根本来源，是公 民对国家社会契约的具体象征。
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8.3 宪政主义的“公共行政原则”
由于宪政主义理论试图重塑公共行政中的宪法和公法基础， 以及在这些基础上派生出的行政价值规范，因此，重新发现和审 视宪法和公法中指导公共行政实践的价值原则，就成为宪政主义 非常重要的一步。宪政主义希望通过重新发现这些规范价值，使 公共行政对于价值的探讨既超越选举政治本身固有的不稳定性， 也超越只关注行政效率的自我限缩。
如此，总统以及行政分支在组织管理上的权威和责任都会受到相 当的冲击，传统的对于政府行政的想象和组织设计也不再符合现实 的行政模式。
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8.2.3 宪政主义的具体批判：行政体制碎片化
对于政府部门的问责在碎片化中不断分散和弱化，而对行政问 责的弱化在新公共管理理论的企业家精神、组织行为学模型等的 倡导下又被进一步弱化。
这个价值的支点自然而然就是国家的宪法和法律，因为 这些是公民通过代议制以及建国者通过协商等方式确立的， 是社会契约的具体体现。因此，所有公共行政中的价值本质 上不应该与宪法所蕴含的价值相冲突。
公共行政学史 宪政主义的主要议题
其一，美国的宪法价
值支持的是一个理性
VS
化的权力集中的行政
体制，还是鼓励分权
这就使得公务员并不能像私人企业主对待自己企业一样大破大立,鼓 励公务员像企业主一样行动的理论，在某种程度上同时破坏了对公民与 公务员的保护。
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8.1.3 宪政主义的基本假设
宪政主义者认为，在具体行政中出现的种种两难处境，其 实质是公共行政的价值冲突，并随之形成了对于行政行为合 法性的挑战。尽管随着科技进步和社会发展，公共行政不断 采用新的手段与方法，但行政效率的提高却并不足以解决规 范层面的合法性危机。其原因在于以下三个方面：
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美国宪法是以制约权力滥用为出发点的 ，而非简单地追求效率。对行政权进行 过度解制，会把宪法所致力抑制的对权
力滥用的恐惧重新释放出来。
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有效问责是公共管理的核心之一，而碎 片化的行政模式导致问责困难，也使得 宪法和公法的精神难以落实。
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8.2.3宪政主义的具体批判：行政体制碎片化
私人部门中所设想的清晰的权力责任链条在政府现实行政中并不 存在。
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宪政主义认为，必须超越管理主义的原子化，一个政府部门 的财务、人力、信息管理等业务不应割裂开来讨论，也不应急于 再造行政流程，而应该找到更根本的判断政府行政合理与否的标 准。可见，宪政主义尝试以宪法和法律为准绳，重新将碎片化的 行政系统整合起来，并明晰真正适用于政府的“公共行政原则” 为区别于传统公共行政理论的公共行政原则，本书用加引号的“ 公共行政原则”来表述宪政主义的“公共行政原则”。
可能; (7) 权力和责任可以清楚落实到具体的行政人员身上;
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(8) 问责制要求政府职能和任务须由政府职员或政府雇用的下属机 构执行; (9) 在确有必要的情况下，可以允许违反政府组织原则的特例存在 ，但必须保证政府职能可以实施，同时法定的问责要求可以得到 落实; (10) 行政绩效可以通过常规和专门管理法规的检查和管制来达到 保留高效部门和减少冗余部门的目的。
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事实上，与企业管理不同，政府行政往往很难确定一个纯粹 、单一的组织目标。即使在组织目标相对单一的政府部门，究 竟其为了提高组织绩效，可以牺牲多少相关群体的利益,这都是 难以回答的问题。对一个群体来说的“繁文缛节”可能在另一 个群体看来就是“性命攸关”的法律保障。
公共行政学史 宪政主义对新公共管理运动的总结
在讨论宪政主义（constitutionalism）之前，我们先回顾 一下第6章中文森特·奥斯特罗姆所举的例子。他认为，基于 传统公共行政理论的政府会产生许多危机： “司法部部长是 总统的下属，司法部及联邦政府的所有雇员都是总统的雇员 。下属雇员不遵守总统的命令就会被免职，检察官工作太勤 奋，忙于可能不利于总统的事，也会被总统免职。”
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其一，规范层面对合法性的判断并不能通过实证行为进 行测量或计算。
其二，公共行政中的价值冲突并不能像管理主义所希望 的那样通过具体的法定规章制度或合同形式明细化，并外包 给私人部门。
其三，公共行政的值冲突也不能简单地追随即时社会 舆论,因为舆论变化是非常快而不确定的。
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可以说，宪政主义为理解和处理公共行政理论及实践中 所普遍存在的价值冲突打开了一个可能的窗口。更重要的是 ，由于其观点在于解释宪法的精神，这样的认识论路径尤其 得到解释学、后现代主义等一系列意图挑战现有学术权威的 流派的支持。因此，公共行政的宪政主义研究也得到了很大 推动，并成为公共行政学的重要理论分支。
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第8章 反思： 宪政主义对管理主义的批判
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本章导言
行政效率的提高并不足以解决规范层面的合法性危机。 在公共行政理论研究或具体实践中，公共行政都必须进行价 值判断与选择。因此，如何在具体、复杂的公共行政中，尤 其是在遇到两难困境时，找到判断是非对错的选择标准，就 成为贯穿公共行政学发展历程的一条重要主线。
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8.1.2 宪政主义对新公共管理运动的总结
公共行政学的宪政主义发展直接源于对新公共管理理论的反 驳。
新公共管理运动打着企业家精神和去除繁文缛节的旗号，使 得大量对政府行政进行限制的法律法规遭到剧烈攻击，这些法 律被认为严重伤害了政府行政的活力，因此需要对政府行政进 行解制（deregulation），即对提高政府效率无帮助的法律限制 都应删改或取消。在此过程中，政府行政被描绘成与企业管理 并无本质差别。