“国家政权建设”与中国乡村政治变迁

“国家政权建设”的内涵“国家与社会”研究的兴起，是２０世纪９０年代以来中国社会科学研究中一个引人注目的现象，它很快波及到政治学、社会学等许多学科，算得上是一次“国家与社会研究思潮”。

在这个思潮的形成与流变之中，各种论题的研究者对它的理解是不同的。

从总体上看，我国对“国家与社会”视角的引进和确立，主要是通过两个途径实现的：一个是对市民社会理论研究，另一是对“国家政权建设”的研究。

“市民社会”研究直接正面地提出了国家与社会关系的研究范式，它使很多人从对宏观制度重新设计的长期而又无结果的沉迷中解脱出来，转而关注社会自治力量的新生和重组，并且也使多数倾向重心下沉的社会政治研究者找到了一个更具有学理深度的学术资源。

“国家政权建设”本是欧洲民族国家形成与发展过程中的一个重要阶段。

在欧洲历史研究中，“国家政权建设”是对一个客观发生的近代化现象的概括。

从中可以看到：分散的、多中心的、割据性的权威体系，逐渐转变为一个以现代民族国家为中心的结构。

这种政治结构反映的是一种新的权威和社会的关系，逐渐掌握了强制性手段的君主开始改变力量联盟，他们与普通人民结合，充当后者基本权利的界定和保护者。

这的确是权力结构的“集中化”过程，因为这个过程确实摧毁了地方分割性的权威格局，将管辖权强制性地上升到君主手中。

如果更深人地观察就会发现，这一过程实际上创造了一种新的社会身份———公民，并赋予其正当的、受到保护的权利。

这些权利从前不曾在任何其它政治单位中得到确认。

这些政治单位可以是很大的政治实体，权力，也可以是相当制度化的，但它们代表的是一些特别的权力，这些政治特权是一个未经区分的混合体，它绝对优先于社会。

它的权力结构如同一个松散的封建统合圈，其中充斥着个体当权者、以及它们的追随者组成的社会联合体。

受到现代国家保护的公民身份解放了个体权利，在结构“集中化”背后更为实质性的内容是一个新的公共组织———现代政府角色形成，并以其为中心的、不同以往附属性质的权威和公众的关系逐渐确立。

公共组织的权威来自于对公民权的保护，普通民众作为一种新的国家成员身份类第２３卷第１期深圳大学学报（人文社会科学版）Ｖｏｌ．２３Ｎｏ．１２００６年１月ＪｏｕｒｎａｌｏｆＳｈｅｎｚｈｅｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｈｕｍａｎｉｔｉｅｓ＆ＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅｓ）Ｊａｎ．２００６“国家政权建设”与中国乡村政治变迁纪程（华中师范大学政治学研究院，湖北武汉４３００７９）摘要：运用“国家政权建设”这一理论框架可以透视中国乡村政治的特点和发展轨迹，了解中国乡村政治的真实面相。

中国的乡村社会可以划分四个阶段：传统时期是从乡绅主导的自治体制、晚清民国时期的混合体制；新中国成立后则实现了从带有理想色彩的人民公社体制向现代性的乡政村治体制转型。

关键词：国家政权建设；乡村社会；政治变迁中图分类号：Ｄ０文献标识码：Ａ文章编号：１０００－２６０Ｘ（２００６）０１－００７５－０６收稿日期：２００４－１２－２７作者简介：纪程（１９７３—），男，山东临沂人，华中师范大学政治学研究院博士生，从事政治学研究。

别，拥有了新的、前所未有的权利，他们有可能在新政治单位的保护下，冲破旧地方贵族权威的压迫。

国家的角色以演变成公民利益的促进者和捍卫者。

这一点，是国家在竞争中保持强大力量的关键，国家必须根据不同的原则将社会成员组织起来，国家还必须创立新的内聚机制，从而整合更大范围的认同。

所以，在欧洲的经验中，国家政权建设不是一个国家自己单方面受益的权力竞争过程。

所谓“现代国家政权建设”，就是在新的社会经济基础之上，按照民主和法治的政治原则，建立起新的行政管理体制和政权组织网络，有效地行使其征收赋税、维持治安、兴办教育、多种经营、发展经济、合理配置资源等基本职能。

杜赞奇曾指出，成功的现代国家政权建设应该包含两个方面的含义：一，国家权力对社会生活和经济生活各个方面的控制逐渐加强；二，在现代化的民族国家内，公民的权利和义务也在逐步扩大。

在发展中国家，尽管政权更迭频繁，但国家权力却持续扩张［１］（Ｐ２）。

由此可见，“国家政权建设”不仅具有近代历史观的意义———即认为伴随着近代社会变迁过程，发生了一个国家权力的向下扩展现象，而且还有分析工具的意义———即认为，它的规范性内涵可以扩展用来观察中国社会的变动，特别是乡村社会。

因此，运用“国家政权建设”的分析框架有助于梳理出中国乡村政治的变迁的轨迹。

中国乡村政治变迁（一）传统时期传统中国乡村社会的治理，是由国家政权和社会权威的两者结合所组成的，国家政权在乡村社会的治理，由于管理成本的限制，其较为健全和正规的系统设置实际上只达到县一级。

国家政权对农村基层社会的控制对于整个社会而言，更多的是象征性的意义。

“事实上，老百姓与官府之间的交涉，亦只有纳粮，涉讼两端”［２］。

因此，国家对农村社会的实际控制，在县以下农村基层社会是由地方精英在非制度的层面进行的。

这些地方精英控制着地方权威结构，原因是社区发展和精英本身的需要。

地方精英总是设法垄断权力，同时社区也需要地方精英加入权威结构，一些社会管治需要利用地方精英的资源———福利享受、闲暇和影响等等。

于是，给予地方精英行政权力帮助了社区结构运转，而精英的进入使权威结构得到信誉，同时使地方社会趋向稳定。

这些地方精英一般由族长、乡绅和地方名流组成，实际承担着对传统中国乡村社会日常生活的管理职责。

因此有学者称这实际上是一种乡绅主导的自治体制。

这种传统的治理方式有许多优点。

首先，地方精英对农村社会的控制实际上代表着国家政权对农村社会的控制。

因为他们一般都和国家政权有千丝万缕的联系，他们的身份使他们在某些时刻可以作为国家政权的代表，代表国家政权在农村社会发号施令。

因此，这种治理方式从制度和非制度两个层面保证了国家对农村社会的控制。

其次，在地方事务上，地方精英往往有较大的发言权，在地方民众的利益受到国家政权侵犯的时候，社会权威要代表地方发言和地方官进行讨价还价，从而对国家政权起到一定的制约作用并保持地方社会的稳定。

由此可见，地方精英在国家政权和农村社会之间，它是一个类似于“中介”的存在，它起着“缓冲”矛盾的特殊“双重制衡”作用。

它对王朝统治的稳定和改朝换代时期的社会稳定所起的作用尤其重要，而这也许就是中国历史王朝不断更迭，而社会发展却保持了比较稳定和连续的状态的根本原因所在。

（二）晚清民国时期中国的现代民族国家的建构始于清末“新政”，而展开于民国时期，其核心内容是要建立合理化的官僚制度，使国家的行政权力深入基层社会，加强国家对乡村社会的监控和动员能力。

这项工作，在民国时期取得一定成效。

但是由于历史条件的客观限制，以及当权者对“国家权力”和“政治现代化”的片面理解，最终使中国早期的国家政权建设误人歧途。

这首先表现为当国家政权的某些职能迅速增长的同时，人民的民主权益和经济利益不但没有得到相应的保障，反而不断受到削弱。

“国家权力”实际上沦为少数既得利益集团实施专制独裁统治的工具，“强化国家权威”的过程逐渐异化为单纯的对广大社会民众强化控制和敛集社会财富的过程。

晚清和民国早期初步建立起来的国家政权实质上是一种“经纪体制”［３］（Ｐ３０）和“现代官僚体制”的混合物。

在此后数十年的发展衍变过程中，国家政权并未实现由混合体制向规范化的现代官僚政治体・７６・深圳大学学报（人文社会科学版）２００６年第２３卷制的过渡，而是走向全面的“经纪化”。

这种国家政权的组织构成极不规范，行政职能部门组织网络中（主要是基层政权组织中）包含着大量的非正式机构和人员。

这些非正式的机构和人员与正规化的官僚机构和人员一道，共同担负管理控制社会的职能。

但是与正式的机构和人员的不同之处在于，这些非正式的机构和人员的行政办公经费和工资福利并不由国家财政支付，而是由他们凭借国家赋予的各种管理职权，在担负其管理控制社会、征收国家赋税等职能的同时，通过正常赋税以外的各种“创收、摊派、罚款”等途径自行解决。

“经纪体制”作为一种暂时的、辅助性的政治体制，存在于“传统精英政治体制”向“现代官僚政治体制”过渡的阶段，具有一定的必然性。

新旧体制的交替需要一个过程，现代政治体制的确立和规范，不仅有待于现代财政制度的建立、社会公众思想观念的转变、新型行政管理人员的培养等，而且有待于社会经济的进一步发展，不可能一蹴而就。

就晚清和民国而言，基层政权“经纪体制”普遍存在的主要成因，是初创时期的国家政权面临巨大的财政困难，无力承担所有政权机构和人员正规化、官僚化所必需的巨大的行政办公费用和工资福利开支。

如果不能在一定的期限内完成由混合政治体制向现代官僚政治体制的过渡，国家政权的现代化建设就有可能夭折。

这首先是因为在“经纪体制”下，国家政权调动“经纪人”积极性的主要手段是“放权让利”。

这种做法固然能在短时期内使国家财政收入有所增长，但同时也为“经纪人”贪污中饱大开方便之门。

经过“国家政权建设”过程的打击，过去的地方社区精英被逐渐清除，代之以行政分支型的国家掮客的兴起（掠夺性经纪人）。

这些人成为地方上的新权威，他们从政府和农民双方从事掠夺，增加个人收益。

大范围的“经纪体制”的存在，不仅造成财源流失，加大了控制成本，极大地削弱了国家政权动员有限资源实施经济建设的能力，造成经济发展的困顿，国家集聚资源的努力使主要负担落在农民身上，这表现为财政政策与农村经济发展的不适应现象。

它导致了农民和地方精英的强烈不满，极大地激化了广大民众与政府之间的对立情绪，直接危及到新生的国家政权赖以存在的社会基础。

更长期的严重社会经济后果是农民的破产、资源基础的枯竭、“国家政权内卷化”［１］（Ｐ１８０）。

最终结果是，“国家的政权建设”过程破坏了国家自身在基层的权力基础。

（三）人民公社时期１９４９年，中华人民共和国建立之后，中国共产党将现代“政党运动”与乡村政权的建设结合起来，开始对乡村社会进行治理。

在乡村社会治理的重建方面，中国共产党所具有的优势是其他政党无法比拟的。

中国共产党的党员大多数来自于农村，他们和农村有一种天然的联系和“亲和力”。

中国共产党作为一个具有“理想主义”色彩和“穷人”为主体的无产阶级的政党，更容易得到乡村社会的认同。

最初的土地改革以及随后实行的人民公社制度，都是一种“国家政权建设”行为。

新的政权建设基本上是遵从马克思主义的国家学说，从经济基础的改造入手，推及上层建筑的变革。

新政权对乡村社会的整合，首先从农村土地关系的改革开始，进而对乡村社会权力进行重组，将国家政权直接延伸到村庄内部，自上而下建立起严格的支配体系，从而将农民完全整合到国家政治体系之中。

土地改革之初，国家即派出大批土地改革工作队进驻乡村，一方面是组织农民进行土地改革；另一方面是借机将农民组织起来，将一部分积极分子吸收为共产党员，取代传统乡绅和旧的乡村“精英”成为乡村社会的新的领导者。