转基因食品安全监管法律制度研究现状

3 关于我国转基因食品安全监管法律制度的研究
3.1 关于我国转基因食品安全监管的主体 有学者认为我国目前转基因食品安全监管主体问题多多。
如我国职能部门在行政过程中并未能够很好地理清思路， 明确 权责 。 在我国转基因食品的监管中 ，农业 、卫生 、环保上农业部掌握了实际的大权。 由 于农业部门只是从源头上控制转基因食品， 而没有全程跟踪转 基因农产品在整个食物链中的变化， 因此并不能完全地保证其 食品的安全性。 另外，还有学者认为我国的转 基因食品管理存在 多头管理，各个部门的协调性不高，部门之间的法律法规存在冲 突的现象。 虽然目前转 基因食品的管理主要由农业部负责 ，但是 卫生部、科技部以及国家环保局都介入了转基因食品管理，各个 部门之间对转基因食品管理并没有形成统一有效的管理机制。 目前，转基因标识的监管工作主要由农业部各级部门进行，而市 场监管主要涉及流通领域的各环节， 农业部各级部门中尚无专 门进行市场监管的部门， 而农业部门与工商等其他市场监管部 门之间就转基因食品问题方面缺乏有效的协调机制，因此，转基 因食品批而未标甚至未经批准就上市的现象仍大量存在。
[关键词]转基因食品：安全；监管；法律制度
1 关于转基因食品安全监管的理论基础
关于转基因食品安全监管的理论基础， 目前学者们总的来 说有这样三种观点：可靠科学原则、预防原则、折衷主义原则。
学者们一致认为美国是对转基因食品安全监管奉行科学主 义 原 则 的 典 型 代 表 。 美 国 提 出 ：对 转 基 因 食 品 的 法 律 规 制 必 须 建 立在“可靠科学原则 ”基础上。 美国政府反复强调 ：科学是管制体 制的基石 。 这意味着管制不能建立在 “无端的猜测 ”和消费者 “担 忧”的基础上，而必须有可靠的科学证据证明风险确实存在并可 能导致损害时，政府才能采取管制措施。 1 美国认为转基因食品 不可能比传统食品不安全 ，采用“无罪推定 ”的策略。 即如果我们 不能提出充分的科学证据证明转基因食品是不安全的， 就假设 转基因食品是安全的， 没有必要对转基因食品的研究与商业化 采取过多的限制。
遵循预防原则的代表则是欧盟。 欧盟认为，科学是存在局限 的， 对科学评估转基因食品所需的完整数据要等到许多年后才 能获得；无论研究方法多么严格，结论总会具有某些不确定性， 而政府不能等到最坏的结果发生后才采取行动。 为了最大限度 地保护消费者的健康和环境，欧盟采用了“预防原则”作为管制 转基因食品的理论基础。
学者们目前对于国外转基因食品安全监管手段的研究主要 集中在上市审批制度、转基因标识制度、产品追踪制度等方面。 2.2.1 关于转基因食品的上市审批制度。 有学者认为美国转基 因食品上市审批制度经历了一个由自愿申请到强制申请的转 变。 2001 年，美国确立了咨询程序。 然而美国食品药品管理局实 施转基因食品上市前自愿咨询的政策， 弱化了转基因食品的管 理。 后来美国部分科学家提出食品药品管理局应该实施转基因 产品上市前强制性公告程序，并提供公众通道，使他们能够了解 开发商提交给管理部门的转基因产品的健康和安全数据。 2 后 来，美国《转基因食品管理草案》对转基因食品上市流通的申请 时间作了规定。 它要求来源于植物且被用于人类或动物的转基 因食品在进入市场之前至少 120 天的时间， 该制造商必 须向食 品和药物管理局提出申请，并提供这一食品的有关资料，以确认 该食品与相应的传统产品具有一样的安全性。
刘旭霞，等：转基因食品安全监管法律制度研究现状
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转基因食品安全监管法律制度研究现状
刘旭霞，朱 鹏，陈 晶 （华中农业大学 文法学院法学系，湖北 武汉 430070）
[摘 要]为了使人们能够在分享生物技术进步成果的同时， 又能避免一些不确定因素对消费者权益造成损害， 学者们纷纷 把研究重心移向转基因食品安全监管这一领域。 笔者通过对国 内外现有的关于转基因食品安全监管法律制度的研究进行系统 梳理，以推动我国相关研究工作的进一步展开。
有学者指出欧盟的转基因食品上市审批程序非常繁琐，一 种转基因食品要想在欧盟上市销售， 要经过成员国和欧盟两个
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农村经济与科技 2008 年第 19 卷第 9 期（总第 205 期）
层次的批准。 申请者首先要向某成员国的主管机构提出申请， 由该国主管机构对其进行风险评估。 如果该成员国同意这种转 基因食品上市 ，需要通过欧盟委员会通知其它 成员国 。 在获得其 他国家同意后，这种转基因食品可在全欧盟境内上市销售 。 如果 有其他成员国反对，则需要经过一个“附加评估”程序，即欧盟委 员会把申请提交欧盟“食品科学委员会”来审查，并根据该委员 会的审查意见做出批准或不批准转基因食品上市的决定， 然后 再提交由各成员国代表组成的“食品常务委员会”投票表决。 如 果“食品常务委员会”投票否决了欧盟委员会的决定，则欧盟委 员会应将决定提交欧盟理事会，由欧盟理事会投票表决，如欧盟 理事会在 3 个月内没有进行表决，该决定草案将自动生效。 2.2.2 关于转基因食品的标识。 美国直到 2001 年 3 月份才出台 一个转基因食品自愿标签的指南， 分为转基因食品自愿标签 (have)和非转基因食品自愿标签(have no)。美国《转基因食品有权 被知悉法案》规定了转基因食品的标识制度，即生产者对所有含 转基因成份的食品， 以及由含转基因成份的产品所育成的食品 都要作标识 。 该法案还规定了转基因食品的 证明制度 ，即在转基 因 食 品 育 成 的 全 过 程 (从 种 子 公 司 到 农 民 ，从 制 造 商 到 零 售 商 )， 只要是对食品有控管权的所有行为主体皆应制作一份保证书， 以证实该食品的成份。
欧盟对转基因食品安全监管的主体的设置则颇为复杂。 有 学者认为监管主体分为成 员国和欧盟两个层次的主体 。 其中，一 种转基因食品要想在欧盟上市销售就要涉及到： 申请者本国的 主管机关，欧盟其他的成员国，欧盟委员会、欧盟“食品科学委员 会”、“食品常务委员会”、 欧盟理事会等众多的监管主体。
有学者认为日本对转基因食品安全监管的主体则是由日本 科学技术厅、农林水产省 和厚生省共同构成。 农林水产省依《农、 林、渔及食品工业应用重组 DNA 准则》，负责管理转基因生物在 农业、林业、渔业和食品工业中应用，包括在本地栽培的转基因 生物、 或进口的可在自然环境中繁殖的这类生物体以及用于制 造饲料产品和食品的转基因生物。 对于国外进入日本的转基因 食品的饲料，厚生省要重新进行安全性评价。 2.2 关于国外转基因食品安全监管的手段
欧盟新 条 例 规 定 对 所 有 转 基 因 成 分 超 过 0.9%(获 得 欧 盟 核 准的转基因品种)和 0.5%尚未获得欧 盟核准的转基因品种)的产 品都必须进行转基因标识。 但如果产品中因偶然或技术上不可 避免的因素而存在的转基因低于限量值， 则该产品可免除转基 因标识的要求。
日本的转基因食品标签管理规定设计得也较为复杂， 是转 基因食品强制标签和转基因食品自愿标签的混合。 日本将转基 因食品分为三类：a·与传统农产品和加工品无实质 等同性；b·与 传统农产品具有实质等同性， 但外源基因或蛋白质在加工成食 品 后 依 然 存 在 ；c·与 传 统 食 品 具 有 实 质 等 同 性 ， 加 工 品 中 不 存 在 外源基因和蛋白质。 三类产品的标记规定不同。 2.2.3 关于转基因食品的追踪。 为了监控授权的转基因产品在 确定对人类健康存在无法预测的危险时有能力撤回产品， 欧盟 通过的有关转基因生物可追踪性的法规确立了对转基因产品 “可追踪性”的监控机制。 “可追踪性”可以被定义为：追踪产品从 生产到流通的全过程的能力。 新法规确立新的登记制度并在标 识 时 注 明 唯 一 代 码 （作 为 身 份 识 别 ），使 转 基 因 产 品 从 生 产 到 出 售的所有环节都有据可查， 并要求企业经营者保留 5 年的使用 转基因产品的记录。
有学者提出应该明确科技部、农业部、卫生部和各省、直辖 市的科技厅(局)、农业厅(局)、卫生厅(局)等部门对转基因食品实 施管理的职权和职责分工，使其与“国家生物技术管理委员会” 和各省、直辖市设立的生物技术管理办公室的工作协调统一。 3.2 关于我国转基因食品安全监管的手段
由于转基因食品是现代生物技术的产品， 随着科学的发展 和技术的进步， 我们有可能对转基因食品的食用安全性和营养 质量的科学认知发生改变，或经过研究原有认识受到质疑等，转 基因食品可能面临重新进行安全性评价的需要。 虽然我们已经 严格了市场准入，并且不断完善法律法规制度，但是，转基因食 品的安全性仍然可能需要重新进行新的安全性评价。 对转基因 食品可能存在的安全问题， 以及安全性研究和商品化生产的范 围、时间和限制条件等不同，采取合理可行的产品召回。 有学者 建议实行市场 准入制度，并规定严厉的法律责任。 同时对转基因 食品市场实施监督检查，如卫生抽查、罚款、查封、扣押和禁止销 售、禁止移动等强制性措施。 其中准入制度应该包括：转基因食 品生产许可制度，转基因食品安全标准制度，转基因食品标识制 度。 另外，对转基因生物研究、开发、生产、梢售的各个阶段实行 信息披露和公示制度。 各阶段的行为主体都应当依据法律的强 制性规定将其在相应阶段的相关内容进行披露， 并向公众进行 公示。 披露和公示的内容包括该转基因生物的潜在风险以及该 主体对该风险的防范和处理措施等。 还有学者认为，转基因食品 召回法律制度是转基因食品市场规制制度中的关键环节， 它一 方面充分维护了转基因食品消费者的权益，另一方面，它是对转 基因食品生产者和销售者的有效警示。 转基因食品生产者和销 售者从事生产和销售活动的目的是求利， 而违反转基因食品相 关标准，召回转基因食品的经济代价极大的话，转基因食品的生 产者和销售者将会自觉地参与维护转基因食品安全工作。 而食 品召回制度可否起到以上功效的关键在于执法是否严格。因此， 在转基因食品市场规制法律制度的建设中必须强调转基因食品 召回制度的执行， 要做到对于发现问题的转基因食品在一定期 限内强制召回。 对不予召回的企业则强制查封财产以备补偿消 费者的损失。
2 关于国外的转基因食品安全监管法律制度