主体功能区划分的主要原则

主体功能区划分的主要原则

“十一五”规划纲要明确提出，“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。”因此，我国关于主体功能区的划分基本上是从资源环境承载力能力、现有开发密度和发展潜力三个角度出发。这是我国经济和社会发展的一个重大战略调整和转变，也是“十一五”及今后一段时期一项重要而又紧迫的任务，首先应该对一些事关主体功能区划全局的重大战略性问题给予深入研究和探讨。

主体功能区划分的主要原则

１．国土部分覆盖的原则

区划从理论上讲是一个全国土覆盖的概念，主体功能区划从长远看也应该实现国土的全覆盖。国外的标准区域，如美国的经济区域（ＥＡ）、欧盟的ＮＵＴＳ，主要是为区域统计和监管提供基本信息，因而是国土全覆盖的。但是，问题地区的确定，如膨胀区、萧条区、落后区的划分，主要是为制定和实施区域政策服务，往往是国土部分覆盖的。考虑到我国的基本国情和目前所处的发展阶段，市场机制尚未健全，政府的财力、管理能力和手段有限，现阶段的主体功能区划可以考虑按照国土部分覆盖的原则进行。也就是说，确定四类主体功能区的标准后，只有符合标准的区域划入四类主体功能区，其他区域目前并不进入，待以后时机成熟调整标准后逐步划入四类主体功能区内。

这样划分的目的就是使得最重要、最典型的区域而不是所有区域都纳入主体功能区划体系，有利于政府根据现阶段能力制定和实施切实有效可行的分类政策，确保主体功能区划的实效。同时，也可以回答“四类主体功能区不能概括所有类型地区、四类主体功能区之外再加上一类潜力开发地区或者保留开发地区”等等的观点和争论。

２．适度突破行政区的原则

我国地区经济是一个以行政区为主导的经济体系，长期以来形成的行政分割在短时期内很难消除。目前的行政区划是综合考虑历史沿革、民族宗教、文化习俗等因素逐步形成的，带有浓厚的时代色彩和烙印，有些地区已经不能适应经济社会发展的需要，但是涉及到利益分配、权利调整、民族宗教等敏感性问题，在短时期内很难及时调整。

主体功能区划从理论上讲应该不囿于行政区划，根据区域的资源环境承载能力、开发密度和发展潜力等自然和经济要素，确立科学合理的区划方案，发挥规范国土空间开发秩序、协调国土空间开发结构的作用。但是，在实际操作过程中，跨行政区划分主体功能区存在如何实施和依靠谁来实施配套政策的问题。也就是说，如果主体功能区划打破行政区，尽管理论上科学合理，但在实际应用中相关的政策没有实施主体，很难得到顺利实施和有效推行。因此，主体功能区划在很大程度上仍然要依托现有的行政区划，照顾到现有的行政区边界，在局部一些区域适度打破行政区，构建跨行政区的主体功能区，从总体上保障主体功能区划的顺利实施。

３．自上而下的原则

从国际经验看，以数据统计、信息收集为目的的标准区域划分，一般采用自下而上的方法；而以制定和实施区域政策为目的的问题地区的划分，往往采用自上而下的方法。

主体功能区与问题地区有一定相似性，主体功能区划具有全局性、引导性、约束性或强制性的特点，因此应采用自上而下的划分方法。

由于我国区域类型多样、差异显著，以及中央和地方目前的行政和经济管理体制特点，自下而上的划分必然由于各省不同的原则、标准、指标体系和利益权衡而形成各不相同的区划方案，中央政府难以在此基础上形成最终区划方案并实施配套政策。因此，主体功能区划应坚持自上而下的原则，同时允许部分省市先行试点进行自下而上的探索，积累一些好的经验和做法，为全国的主体功能区划提供基础性信息和样板化启示。

主体功能区划分的层级和单元

１．构建国家和省两级主体功能区划分体系

主体功能区划体现的国土空间非均衡开发理念，是一个从中央到地方都应该倡导和坚持的发展战略和方向。从理论上讲，任何一级拥有一定国土空间范围、一定经济管理权限和政策实施手段的政府或主体，都应该贯彻和实施主体功能区划的战略理念。

我国目前是五级政府行政管理体制，每一级政府都应在自身管辖的国土空间范围内引入和体现主体功能区划非均衡发展的思想。但是，从现实层面看，我国五级政府拥有的权限、职能、手段各不相同，特别是省级以下政府在辖区范围、立法权限、经济管理手段等方面非常有限，制定和实施主体功能区划及其分类政策的实效难以保障。因此，主体功能区划从政策实施

有效性和可操作性方面看，应主要以中央和省两级政府为主，构建国家级和省级两级主体功能区划体系。

省级以下各级政府主要围绕已经确定的国家和省两级主体功能区划体系，承担包括贯彻落实、具体执行、配合实施、数据统计、信息共享等方面的职能和服务。

２．以地级单位（设区市、地区、自治州）、县级单位（市、县、区）作为主体功能区划分的基本单元

主体功能区划的基本空间单元和边界如何确定将直接决定区划的成效。空间单元过大，如以省为基本单元，区域的主体功能难以准确确定，因为一个大的空间单元内部可能存在多种主体功能区，很难用一类主体功能来概括。空间单元过小，如以乡镇为基本单元，区域的主体功能相对容易确定，但是空间单元的数量较多，数据收集和整理的工作量和难度都很大。

因此，选择地级、县级单位作为主体功能区划的基本单元比较合理和可行。主体功能区划分单元的具体选择和组合方案可以有以下四个，各有利弊，需要进一步深入研究。第一个方案：国家一级主体功能区以地级单位（３３３个）作为基本单元和边界，省一级主体功能区以县级单位（２８６２个）作为基本单元和边界。第二个方案：国家一级主体功能区以县级单位作为基本单元和边界，省一级主体功能区以乡镇级单位（４１６３６个）作为基本单元和边界。

第三个方案：国家一级和省一级主体功能区均以县级单位作为基本单元和边界。

第四个方案：国家一级和省一级主体功能区均以乡镇级单位作为基本单元和边界。

关于主体功能区划分的标准和指标体系

１．中央政府制定划分国家一级主体功能区的全国统一标准中央政府根据目前国土空间开发的现状问题、未来的发展趋势以及各区域在全国的战略

分工定位，提出确定国家级主体功能区的全国统一标准。这个标准的确定不仅包括资源环境承载能力、现有开发密度和强度、未来发展潜力等方面，而且更重要的是考虑不同区域在全国国土空间开发格局中的地位和重要性。不管是东部沿海发达地区，还是中西部欠发达地区，均应依照国家统一标准，只要是符合国家标准的区域都可以划分为国家级主体功能区，中央政府实施相应的分类配套政策，维护和强化该区域在全国国土空间开发中的主体功能。按照国家标准划定的国家级主体功能区，既可以是国土空间上保持相连的，也可能是国土空间上分割的。

２．省级政府制定划分省一级主体功能区的各省不同的标准，各省依照中央政府确定国家级主体功能区的标准，结合各省自身的实际情况，提出确立各省省级主体功能区的标准。

中央政府制定的国家统一标准和省级政府制定的省级标准在指导思想和原则上应该是一致的，但是在标准的内容、阈值高低方面不一定完全一致。省级政府的标准可以和中央政府的标准不一致，各省之间的标准也可以不一致。