我国草根民间组织的发展现状及完善路径探析

我国草根民间组织的发展现状及完善路径分析摘要：随着市场经济的迅猛发展，处于转型期的中国面临着公共管理模式和社会治理结构的多元化变迁，民间组织也在这种背景之下逐渐发展壮大。

民间组织对社会发展的参与弥补了国家能力的不足，为公民参与社会发展提供了平台，为民主和发展注入了丰富的社会资本，实现了国家和公民社会的和谐共生。

草根民间组织作为多元化氛围中的治理主题之一，其角色在公民社会发展中的作用日益重要。

在这种背景下，草根民间组织特别是以特殊群体为对象的草根公益性NGO 的发展必然引起公众的关注。

本文通过对草根民间组织的概念阐述，以及在分析我国草根民间组织的发展现状和发展瓶颈的基础上，提出了几点完善我国草根民间组织发展的建议，旨在为将来草根民间组织的发展提供一个参考平台。

关键词：草根民间组织公益性发展现状一、草根民间组织的概念及特征（一）草根民间组织的概念关于草根民间组织的定义，我国学者众说不一。

王名在《中国民间组织三十年》中将其定义为：“草根组织是指植根于社区基层并主要服务于社区居民、具有较强民间性的组织。

”1杨淦则认为，“草根组织是指没有官方背景(没有挂靠单位或主管单位)的，也没有企业财团背景的、纯民间的、没有依法注册登记的、不具备社团法人和财团法人资格的，在民政部门备注过和没有备注的民间组织。

”2贾西津根据法律地位分类，认为我国民间组织基于法律地位的形式，分为法定民间组织和草根民间组织。

3本文草根民间组织的定义便是以法律地位为基础的：法定民间组织，指那些按照现行法规，在各级民政部门登记注册、获得社会团体或者相应法人地位的“民间组织”；而草根民间组织，是指那些不具有被现行法规正式认可的“民间组织”的法律地位，但是在相当程度上具备NGO的核心特征，即非政府性、非营利性的组织。

其中大多属于民间自发组建，因各种原因不能在民政部门登记注册而未获法人资格的组织。

（二）草根民间组织的特征虽然定义各有偏重点，但是可以归纳出草根民间组织具有以下五大特征：其一，自发成立，而非官方批准。

它是由公民自发形成，公民通过建立公益性组织发扬乐善好施的光荣传统与人文关怀，从而获得一种满足感、成就感。

其二，组织活动经费自筹，而无官方拨款和资助。

这类组织行为取向与社会价值取向一致，组织的合法活动经费大多由组织内部成员筹集，不列入官方拨款和资助范围。

其三，组织管理自治，而非官方操控。

组织运行依照一定章程，日常监督管理由组织成员内部自觉完成，未进入官方监督管理范围而具有自我负责、自我管理的特1王名.中国民间组织三十年：走向公民社会[M]北京.中国社会科学文献出版社，2008：102杨淦，傅钵.漫话慈善[M].新华出版社，2006.93贾西津.第三次改革一中国非营利部门战略研究[M].清华大学出版社.2005：61点。

其四，组织活动自主，而非官方强制。

组织的帮扶对象、建立的公益项目完全按社会需要由组织自身制定，组织活动不受官方的行政权力影响，组织运作灵活性强。

其五，组织成员自愿加入，而非官方任职。

组织成员成分由义工、社会服务工作者以及自愿参与公益性服务的普通公民组成，组织领导者不是由政府官员或退休官员担任，一般由组织的发起者担任。

二、我国草根民间组织的发展现状尽管“全能政府”已经走出公众的视野，但是30多年的改革，主要是在国家之外建立起一个市场，满足大多数人衣食住行等各方面的生活需要。

至于“民间组织”，虽然事实上一直存在，但其合法地位和作用不仅得不到承认，甚至很长时间被严厉控制。

例如，1989年国务院颁布《社会团体登记管理条例》，对社会团体的成立制定了非常严苛的条件。

许多民间组织被注销、取缔或者合并，在大规模的清理整顿中销声匿迹。

一般公众对民间组织也不甚了解，甚至不知道有它们的存在。

在经过一段时间的调整以后，社会团体的发展在90年代中期出现了一个新的高潮。

到1998年新的条例颁布之前，各级各类社会团体的总数达到近17万家。

故于1998年10月，国务院在对原有条例作了大幅度修订的基础上颁布了新的《社会团体登记管理条例》，同时发布《民办非企业单位登记管理暂行条例》。

尽管我国政府对民间组织的态度从漠视到支持，但仍有数量庞大的草根民间组织仍处于体制外生存，不被公众所熟悉。

进入新世纪以来，事情正在发生变化。

几次重大自然灾害的发生，为中国草根民间组织提供了展示自己的契机。

草根民间组织在无法预测的情况下，充分展现出灵活、迅速的行动力和极强的资源动员能力，能够准确地捕捉目标群体的需求。

2008年四川大地震，据林闽钢等人的研究报告显示，仅在震后一小时，爱白成都青年同志活动中心就通过网络向灾民发出自救、避难服务等信息，并且为灾民安排临时避难所；壹基金当晚就与各大网站联合发起募捐；乐施会往灾区运送妇女卫生用品、奶粉、牛奶等物资，充分估计到妇女、儿童和当地穆斯林灾民的特殊需求。

从2003年抗击SARS，到2008年四川地震和2010年玉树地震的抗震救灾，中国草根民间组织在社会危难时刻，树起了一道及时的生命线。

当越来越多的中国草根民间组织发挥自己的作用和能力时，公众对他们的了解和肯定也在逐步地提升，这些都反过来改善草根民间组织的生存和发展空间。

2011年2月26日，北京市民政局在2011年度工作会议上公布消息，从今年开始全市工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类这四类民间组织可直接到民政部门登记，不需再找“挂靠”的业务主管部门。

4这种创新和进步，既是政府自上而下改革的结果，同时还是过去十年中国民间组织从业者们不断积极行动，自下而上努力争取回来的胜利成果。

无疑我国草根民间组织也将迎来前所未有的发展契机，草根民间组织有可能获得合法身份，获得更多的来自各界的支持，开展范围更广、程度更深的志愿活动，草根民间组织也必将迎来志愿服务的蓬勃春天。

三、我国草根民间组织发展的瓶颈（一）制度性障碍——“法外”身份的无奈中国政府对待公民社会的态度上存在两种相互矛盾的发展趋势：“一方面，由于客观上存在着对新的治理力量和治理模式的迫切需要，中国政府对公民社会组织合法化要求的容忍度增加了，至少通过各种规定划定了这些组织可以合法存4钟晓慧.NGO松绑：以行动争得社会空间./news_detail.asp?id=2720在的政治空间；另一方面，我们又可以看到政府对公民社会组织的发展疑虑重重，努力将这些组织的发展限制在政府能够控制的范围内，以避免任何政府不能控制的社会力量获得合法化的发展，并成长为能够和政府抗衡的力量，危及中国发展必需的社会安定局面。

”5综上可见，中国公民社会组织特别是草根公益NGO发展缺乏宽松的社会政策制度环境。

主要体现在以下几个方面：1.民间组织注册登记门槛过高。

各种民间组织、社团、基金会等都具有双重的管理体制——登记机关和业务主管部门，同时业务主管部门掌握着民间组织管理的重要权利。

一方面条例规定民间组织的业务主管部门必须是县级以上各级党政部门和由民政部授权的人民团体等机构，所以注册成功的民间组织其实是在政府部门的掌控之中的，其非政府的本质也只是徒有其名了。

另一方面民间组织的“婆家”——业务主管部门一般又比较难找，这就给本来资金就比较紧张的民间组织增加了准入成本，致使许多民间组织由于种种原因而不能登记或者不愿登记，这样的民间组织或者以工商注册登记或者直接就不登记而游离于法律监管之外。

2.资金与监管的不足。

许多体制外的草根公益民间组织，一方面由于“体制外”的身份不仅难以获得来自政府的财政拨款，而且企业为公益慈善组织提供捐助时只有向国家主办的少数几个慈善机构捐助才能得到税务机关的免税；另一方面，因其自身的公益性特质，难以实现资金投入的经济利益回报，所以资金严重短缺成为了困扰他们发展的普遍问题。

而无论是体制内的民间组织的双重重复监管还是体制外民间组织的无监管都体现出了登记机关的重“入口”轻监管的情况，民间组织的监管处于双重缺失状态——体制内的税务和司法监管的无为状态，体制外社会监管的空缺状态。

从根本上看待这种缺失还是民间组织缺乏足够的法律基础，草根民间组织没有一个足够完善的法律平台作为运作的支撑，也就难以找到有利于草根民间组织监管的法律框架。

3.人力资源编制的不平衡。

我国民间组织的人力资源编制情况综合起来可分为体制内编制和体制外编制两类。

像残联、工青妇等这种名义上的民间组织实质上政府主管的部门，他们的人员编制一般是事业编制或公务员编制，他们可以享受政府部门的相关待遇。

体制外的民间组织特别是草根民间组织的人员编制是合同聘用编制，他们无法获得足够的职业认同感，草根民间组织资金的缺乏难以形成完善的工资激励机制，无法为员工提供宽广的自我发展的平台，而组织由于各种原因受到的挫折也给员工带来了一定了打击。

制度上决定的机会的不平等不仅使得草根民间组织难以吸引优秀的人才，而且导致了草根民间组织的人才流失率较高，从而影响了组织人力资源队伍的稳定性。

4.缺乏正式的表意渠道。

体制内的民间组织依附于上级主管部门，他们的意见表达一般也是主管部门所表达的意见。

体制外的草根民间组织的确难以获得正式的表意渠道，不同的民间组织依据自己的方式来实现各自意愿的表达，甚至通过非法的方式来实现组织的意愿。

这种现状不仅使草根民间组织自身的表意难以实现，同时也导致了组织社会信任度的降低，组织公信力的降低就会导致资金、人力资源等的进一步短缺，一系列的连锁反应甚至会让一个草根民间组织在艰难的挣扎中解体。

（二）组织自身障碍一自我生长机制不足在当前中国的公民社会环境下，从草根公益NGO组织自身来看，大部分组织缺乏稳定持久的国内经济来源，组织经费的大部分来自于国际基金或者项目捐5尚晓援.冲击与变革一对外开放中的中国公民社会组织[M].北京:中国社会科学出版社，2007:54助。

这种情况下，组织的发展势必会受到国际基金和项目的影响。

在我国缺乏公民社会组织社会支持系统的背景下，生存和公民组织自身的管理运作等问题成为阻碍组织发展的障碍。

1.组织的双重身份困境。

在工商注册的草根公益民间组织的组织体系中存在着两套管理系统：一套是按照企业管理的体系来设立的系统，而草根民间组织的本质又使其必须按照非政府组织的系统来设立。

这在组织管理运行上存在着谁是权利决策者的矛盾，造成了监督治理、人事管理、财务管理的困境。

2.缺乏多元化的筹资渠道。

制度性的原因也是导致草根公益组织筹款渠道难以多元化的一个因素。

一方面法律法规的不健全、缺乏善款募捐的监督管理体制等因素影响了社会公众对草根组织的公信度和参与度；另一方面，草根组织自身的管理体制的不健全，难以使善款的使用明细透明化，募捐者对自己捐助的善款的合理使用缺乏信心等因素也使草根公益NGO失去了对公众的吸引力。

3.组织内部管理体制的不健全。

非营利性组织的管理包括非营利组织的战略管理、财务管理、人力资源管理、项目管理、非营利组织的营销等方面。