第五天：特许经营政府购买服务与ppp的区别与联系
政府购买服务、特许经营与PPP比较
政府购买服务、特许经营与PPP比较
一、针对XXXXX项目，对政府购买服务、特许经营权、PPP模式的总体比较
【结论】XXXX项目属于建设与服务打包的项目，政策法规明令禁止不能采用政府购买服务方式，因此只能采用特许经营或PPP进行招投标。
由于PPP模式招投标牵扯部门多、所需周期长、政府意愿不强，特许经营方式可应用于本项目。
二、特许经营方式选择
（1）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（BOT）
（2）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（BOOT）
（3）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；
（4）国家规定的其他方式。
三、特许经营操作流程
（参考2015年6月国务院25号文件《基础设施和公用事业特许经营管理办法》）
四、PPP 与特许经营的关系
早期发改委曾联合其他部门出台过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，但随着PPP 模式的兴起，发改委的文件中也更多地指向PPP 而非特许经营，并且也认同了特许经营是PPP 模式一种。
如2016年10月24日发改委发布的《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》中，第三条明确指出“政府和社会资本合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类。
”
通过咨询招标公司，因PPP 模式对社会资本保障较高，且政府推广支持，近期特许经营类招标都是按照PPP 的模式操作，在政府支持度较高的情况下，2个月能走完流程。
附件：
1.三种模式要点比较
2.PPP模式完整操作流程（19步骤）。
理清“政府购买服务”与“PPP模式”的几大概念
理清“政府购买服务”与“PPP模式”的几大概念自今年财政部连发两文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）之后，地方政府展开了沸沸扬扬的项目融资自查自纠行动。
依据财预〔2017〕50号及财预〔2017〕87文件要求，地方政府要对政府项目融资行为进行自查并限时上报，全面改正地方政府不规范的融资担保行为，限时清理整改到位，对逾期不改正或改正不到位的相关部门、市县政府，省级政府性债务管理领导小组提请省级政府依法依规追究相关责任人的责任。
一时间地方政府岌岌自危，项目停滞，不知如何反应。
本文针对两个文件内容涉及到的“政府与社会资本合作的PPP项目”与“政府购买服务”两个重要概念先做离清梳理后，再论如何破题。
这两种融资模式是目前政府适用最广泛的项目融资方式，以下我们来讨论两个概念的区别。
一、依据《政府购买服务管理办法》的规定，政府购买服务是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。
政府购买服务范围应当根据政府职能性质确定，并与经济社会发展水平相适应。
属于事务性管理服务的，应当引入竞争机制，通过政府购买服务方式提供。
财政部对“政府购买服务项目”有严格的适用规定：1、政府购买服务项目是通过政府预算的重点公共项目，而且要明确购买年限及纳入中期财政预算；必须坚持现有预算后购买服务的原则；2、政府购买服务项目要提前列入各级政府的政府购买服务指导性目录中；3、政府购买服务项目如未纳入指导性目录，需要先报财政部门进行审核备案、调整后实施。
二、《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金[2014]113号文）规定，对于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作（PPP模式）。
PPP的六种主要交易模式
PPP的六种主要交易模式
1. 政府注资+特许经营模式
2. 政府授权+特许经营
3. 政府购买服务
4. 政府注资+股权回购
5. 政府做资源型补偿+项目收益分成模式
6. 政府授权+永续经营模式
总之PPP模式推行的真正目的是控制和转化政府债务，吸引社会资本的参与，但不可对所有的项目都以PPP模式进行生拉硬套，偏离了采取此模式的初始目的。
政府吸引社会资本的目的是缓解公共基础设施建设的资金缺口，而社会资本参与的目的是想从基础设施建设中获得一定的收益。
在双方的合作中应该充分发挥各自的优势，利益共享，风险共担。
既要避免政府一方独大过多的介入(鸟巢项目失败案例)，又要防止因社会资本的介入获得超额收益背离了“公共”的原则。
因此在项目实施的全过程（即项目识别->项目准备->项目采购->项目执行）阶段应该充分做好相关工作，使政府与社会资本在职责权利和项目收益方面达到均衡。
PPP和特许经营的模式对比
PPP模式和特许经营模式对比特许经营和PPP都有法律依据，前者主要为国家发改委主导，后者主要为国家财政部主导。
目前相关方对于特许经营与PPP是个体独立且平行的关系还是相包含的关系尚无统一意见。
但从各地实践来看，大多将特许经营视为独立于PPP的模式，且有较多落地案例。
一、政策依据（一）特许经营的法律依据主要依据为2015年由五部委和央行联合颁发的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（〔2015〕第25号）。
该文件规定：中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法。
（二）PPP的法律依据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）等一系列文件。
42号文规定：在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。
二、运作程序（一）都需要编制实施方案特许经营和PPP都需要由实施机构（行业主管部门或政府授权部门）组织编制实施方案，并将实施方案报政府进行审批。
（二）两评（物有所值、财政承受能力）是否必要流程特许经营模式通常情况下不做两评（25号令：需要政府提供可行性缺口补助或者开展物有所值评估的，由财政部门负责开展相关工作。
具体办法由国务院财政部门另行制定），可直接向市政府报批实施方案。
PPP模式需要编制两评报告，两评报告需经专家评审，两评报告专家评审通过后，由市财政局出具两评批复后，方能向市政府上报项目实施方案。
（三）项目入库特许经营模式不用录入财政部PPP综合信息平台管理库（简称“入库”），实施方案经市政府批复后可直接进入采购程序。
PPP模式办理入库，实施方案经区人民政府批复后，办理入库，程序为先由省财政厅审核，然后由财政部审核，财政部审核通过后，方能在财政部PPP综合信息平台网站上进行项目信息查询。
特许经营与PPP异同
特许经营和PPP异同分析2015-05-12PPP的发起源于政府没有钱，但是它绝对不是解决政府没有钱的问题。
PPP从字面上理解很简单，就是政府和社会资本方或者是企业合作。
但是合作的目的是什么？实际上最终做这件事是落在公共服务上面的。
过去我们把PPP作为基建投融资领域的投融资方式变革，其实是把它的意义和定位缩得很小。
因为任何一个基础设施建设的目的都是为了提供公共服务，所以我们看到的政府和企业合作的目的一定是提供公共服务。
公共服务这个领域很广泛，不仅仅包括所谓的基础设施、修桥修路，还包括我们的医疗、养老、教育、科技、学校，所有的只要政府想提供公共服务的领域，就需要政府和社会资本方来合作。
政府和社会资本方以什么方式来合作？为什么要合作？过去亚行、世行、联合国都对PPP有过定义，现在对PPP的定义，归根结底其实就是一句话：政府以订立合同的方式，充分利用社会资本方的钱、技术、人才和管理经验来提升公共服务供给的质量和效益。
不光解决的是钱的问题，还有长远机制的问题。
为什么政府要用合同的方式？在中国过去我们通常都是用文件，其实合同更多的是明确双方的责任划分。
很多人说政府和企业合作就是PPP，过去融资平台公司也是PPP，因为本质上是一个企业。
但是为什么在实际当中却变成了政府的手或脚？最后债务变成了政府性债务，实际上就是因为责任权利不清晰，因为政府所履行的公共权利不能赋予社会资本方，比如环评、消防、建筑标准的制定等，政府给到社会资本的只是做整个公共服务项目的设计、建设、融资、运营和维护这样一些微观性的经营事务。
PPP的定义清楚后，大家可能还经常看到特许经营，还有政府购买服务和PPP的关系。
就我理解，特许经营和PPP本质上应该是交叉的。
在政府的行为里面有特许经营的领域，比如烟草、过去的酒，还有盐业领域是有特许的。
但是在公共服务领域，我们现在特许经营的概念还不是特别清晰。
有的人认为，只要是政府提供公共服务的，给到社会资本方就是特许经营，对此我个人一直不太赞成。
政府投资与PPP模式
可行性分析
PPP项目应经过充分的技术和经济可 行性分析，确保项目实施的可行性和
可靠性。
社会效益
PPP项目应具备显著的社会效益，能 够提高公共服务的水平和质量，满足 社会公众的需求。
竞争性分析
PPP项目应经过竞争性分析，确保选 择最优的私人合作伙伴，实现资源的 最优配置。
基础设施建设PPP项目的运作方式
政府投资可以为PPP项目提供必要的资金支持，帮助私营部门解决融资难题，降低项目的 风险和成本。
监管和规范PPP项目
政府投资可以加强对PPP项目的监管和规范，确保PPP项目按照合同约定和法律法规的要 求进行，保护公共利益和社会效益。
PPP模式对政府投资的推动作用
缓解政府财政压力
通过PPP模式，政府可以将部分 投资和运营风险转移给私营部门 ，减轻政府财政压力，提高财政 资金的使用效率。
优化风险分配
PPP模式通过合理的风险分配机制，使政府和社会资本共同承担项目 风险，提高项目的稳定性和可持续性。
促进市场化和民营化
PPP模式有助于推动公共部门的市场化和民营化进程，进一步释放市 场活力。
PPP模式在中国的推广与应用建议
完善法律法规体系 制定和完善PPP相关的法律法规 ，为PPP模式的推广和应用提供 法律保障。
当前状况
PPP模式已成为全球范围内广泛应用的公共 项目融资方式，对于推动经济发展和提高公 共服务水平具有重要意义。
PPP模式的分类
01
根据合作方式分类
PPP模式可以分为股权式、借贷 式和租赁式三种类型。
02
根据合作期限分类
03
根据项目目标分类
PPP模式可以分为短期、中期和 长期三种类型，合作期限通常在 10年以上。
政府购买服务与PPP的五大区别
“87号文”进一步规范了政府购买服务行为。
该文件发布后，有人认为“87号文”意在限制政府购买服务，也是在限制PPP模式的开展，这种观点实质上是认为PPP就是政府购买服务，混淆了政府购买服务与PPP模式的区别。
为此，笔者根据相关法律法规及政策的规定，并结合相关实践经验，对政府购买服务与PPP模式关系进行辨析。
1、适用范围不同政府购买服务“87号文”规定：“严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。
严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。
严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。
严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。
政府建设工程项目确需使用财政资金，应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。
”PPP模式《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）规定：“在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。
”《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）规定：“在中央财政给予支持的公共服务领域，可根据行业特点和成熟度，探索开展两个‘强制’试点。
在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要‘强制’应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。
在其他中央财政给予支持的公共服务领域，对于有现金流、具备运营条件的项目，要‘强制’实施PPP模式识别论证，鼓励尝试运用PPP模式，注重项目运营，提高公共服务质量。
PPP是特许经营的主要形式之一
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PPP与特许经营
六、PPP项目
1
PPP项目的一般流程
五、项目移交
(一)移交准备 • 建立项目移交工作组 • 确定移交形式（期满移交、提前终止） • 确定补偿方式 • 确定移交内容包括项目的资产负债、人员、文档及知识产权等 • 确定移交标准如设备完好率和最短可使用年限等项目相关技术经济指标 （二）性能测试 • 测试主体 项目移交工作组 • 测试标准 按测试方案、移交标准制定 • 测试结果 达标：进入资产交割环节 不达标：恢复性修理、更新重置或提取维修保证金等 （三）资产交割 • 准备项目资产、知识产权清单及技术法律的相关文件等 • 办妥法律过户及项目管理权移交的相关工作 （四）绩效评价 • 评价主体：财政部门联合相关部门及机构 • 评价内容：项目产出、成本、效益、监管成效、可持续性、合作模式 • 向社会公开评价结果。
• 特许经营协议的争议不能直接适用仲裁方式去解决。但并不是说特许经
营协议一些内容不能适用民事法律规范，而是只能首先通过行政诉讼的 方式，再根据实际争议内容依法适用法律。
六、PPP项目
3
PPP合同与特许经营协议的关系
二、PPP合同与特许经营协议的关系
（四）争议解决机制不同——特许协议争议解决法律适用
2
PPP条例征求意见稿解读
PPP条例意见稿 • • • • • • • • • • • • • 总则 合作项目的发起 合作项目的实施 监督管理 争议解决 法律责任 项目基本情况 项目建设运营内容 项目期限 社会资本方回报机制 风险分担 届满后项目资产的处置 其他事项 PPP操作模式指南 • • • • • • • • • • • • • • 总则 项目识别 项目准备 项目采购 项目执行 项目移交 附则 项目概况 风险分配 项目运作方式 交易结构 合同体系 监管框架 采购方式选择 解读 1. 结构更完整 2. 流程更概括 3. 突出监督、争议解读、 法律责任
PPP与政府购买服务的区别
一.什么是“PPP”?PPP（Public-Private-Partnership），即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。
在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。
“Public”指的是政府、政府职能部门或政府授权的其它合格机构；而“Private”主要是指依法设立并有效存续的自主经营、自负盈亏、独立核算的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外资企业。
但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。
二.PPP的适用范围PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目：燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，政府办公楼、会议中心、监狱、歌剧院、保障房、旅游设施等；公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及农田水利、资源环境和生态保护等项目。
三.PPP的回报机制第一种是政府以财政预算付费，将费用支付给项目公司，项目公司免费给使用者提供服务。
（政府付费）第二种是使用者向项目公司支付费用，谁使用谁付费，项目公司为使用者提供有偿服务。
（使用者付费）第三种是使用者向项目公司支付一定费用，项目公司为使用者提供比较优惠的有偿服务，同时政府给予项目公司一定的补贴，以弥补其经营成本缺口，保证其收益。
（使用者付费+可行性缺口补助）四.PPP模式的选择BOT（build—operate—transfer）即建设—经营—移交BOOT（build—own—operate—transfer）即建设—拥有—经营—转让BOO（build—own—operate）即建设—拥有—经营BBO( Buy—Build—Operate) 即购买—兴建—经营BLT (Build—Lease—Transfer）即建造—租赁—移交ROT (Rehabilitate—Operate—Transfer）即修复—经营—移交TOT (transfer-operate-transfer)即移交—经营—移交五.什么是政府购买服务？政府向社会力量购买服务的标的为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性，主要是智力服务与劳力服务，涉及的金额一般较小。
政府购买服务、政府和社会资本合作(PPP)与政府采购关系探析
政府购买服务、政府和社会资本合作（PPP）与政府采购关系探析刘晓洲(财政部综合司，北京100820)内容提要：在我国，政府购买服务与政府和社会资本合作（PPP）、政府采购的制度安排有着不同的渊源与发展历程，三者既有联系，也有区别。
政府购买服务与PPP 都是创新公共服务提供方式、通过市场机制引入社会力量合作提供公共服务的制度安排，但两者在行为内容，政府支出责任、方式和要求，合作方式和期限，与政府合作的主体类型等方面存在重要区别。
政府购买服务与政府采购存在联系和交叉，但两者在行为主体、行为目的和重点内容、承接主体（供应商）确定途径等方面存在重要区别。
关键词：政府购买服务转变政府职能公共服务市场化公共管理行政管理改革中图分类号：F812.4文献标识码：A 文章编号：1672-9544(2018)04-0004-06〔收稿日期〕2018-03-28〔作者简介〕刘晓洲，政府购买服务改革工作领导小组办公室副调研员，政治学博士，研究方向为财政政策。
近年来，我国积极推进政府购买服务改革，创新公共服务提供方式，取得重要的阶段性进展和成效。
改革过程中，一些地方和部门对政府购买服务与大致同期部署推进的政府和社会资本合作（PPP），以及早已实施多年的政府采购之间的关系，在认识和理解上还不完全清晰，并可能影响到实际工作的推进。
为此，有必要对该问题作深入探讨和辨析。
考虑到制度规范常常晚于它所规范的现实存在，法律/政策概念也常常不完全等同于日常概念。
下面对政府购买服务与政府和社会资本合作（PPP）、政府采购关系的辨析，是以法律/政策概念为前提的。
一、渊源与发展历程政府购买服务与政府和社会资本合作（PPP）、政府采购都是现代国家处理和规范政府与市场（社会）主体之间经济行为的制度安排。
在我国，这三项制度有着不同的渊源与发展历程。
（一）政府购买服务政府购买服务，通常是指通过发挥市场机制作用，将属于政府职责范围的部分服务事务交给社会组织、企业等市场化主体提供，并以合同等契约化方式明确政府和市场化主体的权利义务。
政府购买服务与社会资本合作的模式探究
政府购买服务与社会资本合作的模式探究随着社会的不断发展，政府和社会资本之间的合作模式也得到了日益广泛的应用。
政府购买服务和社会资本合作是两种不同的模式，但它们实现的目的都是为公民提供更好的服务，同时促进经济的发展。
本文将重点探究政府购买服务和社会资本合作的模式，分析其优势和不足之处，并提出未来的发展趋势。
一. 政府购买服务模式政府购买服务模式是指政府向社会组织或企业购买特定的服务，以满足公共需求和公益服务。
政府购买服务模式具有以下的优势：1. 提高效率政府购买服务模式可以有效地提高公共服务的效率。
政府购买服务的机构可以拥有更好的服务质量和更高的效率水平，同时也可以减少政府的管理成本和人力资源成本，提高整个社会的效率。
2. 优化资源配置政府购买服务模式可以使政府机构优化资源的配置。
政府只需要购买需要的服务，而不必拥有或者管理全部的资源，这样可以有效地避免资源的浪费和过度使用。
3. 促进创新政府购买服务模式可以促进市场创新。
通过竞争性标准和异步竞争等方式，政府购买服务的机构可以不断推出新的服务，并提高创新能力和市场竞争力。
二. 社会资本合作模式社会资本合作模式是指政府和社会组织或企业之间合作，共同实现社会资本的投入和社会结构的调整，以提高公共服务质量和效率。
社会资本合作模式具有以下的优势：1. 提高公共服务质量社会资本合作模式可以提高公共服务的质量。
社会资本具有强大的资源和技术优势，可以为公共服务提供更好的服务质量，并且可以根据市场需要和社会发展情况实现资源的调配。
2. 促进社会创新社会资本合作模式可以促进社会创新。
社会组织和企业可以根据社会需求和市场需求不断创新、开发公共服务产品和服务方案，从而实现社会资本的优化和增值。
3. 实现财政节约社会资本合作模式可以实现财政节约。
政府不再需要全部投入公共服务，而可以将部分资金投入到市场投资，从而降低财政压力和财政支出。
三. 政府购买服务与社会资本合作的比较政府购买服务和社会资本合作是两种不同的合作模式。
(完整版)PPP、BOT、BT模式简介及比较
PPP、BOT、BT模式简介及特点一、模式简介项目PPP（Public-Private Partnership）融资模式也可称为“公私合营”融资模式，是指政府增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
是适用于基础设施、公用事业和自然资源开发等大中型项目的越来越流行的重要筹资手段。
“鸟巢”就是中国首例实行PPP经营模式的体育馆。
政府出了58%，中信联合体出了42%，联合体中，中信、城建、金州的股份分别是65%、30%和5%。
”BOT(Build—Operate—Transfer)即建设—经营—转让，是指政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。
BT(Build—Transfer)即建设—移交，是指政府经过法定程序选择拟建的基础设施或公用事业项目的投资人，并由投资人在工程建设期内组建BT项目公司进行投资、融资和建设；在工程竣工建成后按约定进行工程移交并从政府的支付中收回投资。
BT属于BOT的一种演变形式，政府在项目建成后从民营机构中购回项目（可一次支付也可分期支付）；与政府借贷不同，政府用于购买项目的资金往往是事后支付（可通过财政拨款，但更多的是通过运营项目收费来支付）；民营机构用于建设的资金可自己出但更多的是获取银行的有限追索权贷款。
二、PPP模式与BOT、BT模式的比较（一）BOT、BT等融资模式。
多是由社会投资人独立完成某一阶段的工作，如独自承担项目融资任务、独自完成项目建设、独立负责项目特许期的运营和维护工作。
各参与方缺乏充分合作，利益冲突大，由于项目周期长，风险分配往往不尽合理。
在城镇建设中，政府虽然积极引资，但由于考虑到一些地方政府扶植政策少、资源稀缺、项目边界条件较差、项目预期收益不明朗、政府财政力量薄弱等因素，投资人往往不愿承担风险。
特许经营与政府购买服务浅析
特许经营与政府购买服务浅析感谢您的一路相伴近日，又被人不断问起特许经营与政府购买服务的区别。
自本轮PPP开始，围绕着政府购买服务和特许经营之间的关系问题，政府部门官员、业内专家已经进行过无数次的探讨和争论。
各方从不同的角度分别阐述二者的关系，有垄断和非垄断区别之说，有责任和权力主体是否转移之说，有经营和公益区别之说，有目的是否单一之说，有行政和民事区别之说，更有体制和机制区别之说，成为当前PPP推进过程中的一大热点问题。
笔者也曾参与过多次讨论，现将个人观点整理后分享如下。
1.问题的起因要说明特许经营与政府购买服务之间的区别，首先要搞清楚问题的起因和目的所在。
自本轮PPP模式推广以来，月坛南街与三里河围绕着主导权之争已是有目共睹，一边是拥有7个正部级的“小国务院”，长期负责特许经营项目的审批工作；一边是强势部长领导下的“大财神庙”，长期负责政府采购事项并牵头PPP推广工作。
两大部门从各自职责和利益出发，分别出台了一系列政策与指导文件，从这些政策文件中可以看出二者在PPP的理解和操作程序方面存在明显分歧，并由此引发了特许经营与政府购买服务区别的讨论。
2.发改委的观点先说月坛南街的观点，在《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）文明确指出“PPP 模式指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立……长期合作关系”，由此可见，发改委倾向于将特许经营与政府购买服务并列作为PPP模式的组成部分，用意在于通过这一定位保持发改委对特许经营的主导权。
2015年，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发改委第25号令）颁布实施，规定“县级以上地方人民政府发展改革部门负责协调指导协调、监督管理本行政区域内的基础设施和公用事业特许经营工作”，进一步以文件形式确定发改部门作为特许经营的主责部门地位。
在25号令中，发改委将本轮PPP的核心环节（也是财政部主导PPP项目的抓手）—物有所值及财政承受能力两部分内容也分别纳入到发改牵头主责的范围，规定在特许经营实施方案编制中应包含“项目体现的提高公共服务质量和效率或者降低成本等经济社会价值”的内容（即物有所值）；在特许经营可行性评估中应包括“政府付费项目财政承担能力”（即财政承受能力）。
公私合作(PPP)和政府采购的经济学比较
公私合作（PPP）和政府采购的经济学比较作者：郑辑峰来源：《经营者》2015年第12期摘要公私合作的英文名称为public-private-partnerships，简称PPP，指的是公共部门与私人企业充分发挥双方的优势，共同实施权利、共同承担责任、共同承担风险、共同分享经济利益的一种合作方式。
公共部门的代表是政府，私营伙伴关系可以是私营企业、国有企业或者是特定行业的企业财团，公司合作形式主要有租赁、合同承包等多种形式。
政府采购是指国家政府能够顺利从事政务活动，满足公共服务的需求，利用国家财政购买商品或服务的过程。
公私合作是政府采购和公共服务的理想模式关键词公私合作政府采购经济学比较一、引言随着经济全球化的不断发展，政府的财政压力逐渐增大，在消费者需求不断改变，私人部门的投资不断加大的情况下，我国的公私合作制成为当前公共部门行使采购行为的主要力量。
公私合作是指政府部门与私营企业关于公共服务的供给形成的一种协议，具有服务提供的交易性、合作的长期性以及方式的灵活等特点。
公私合作是推动全球基础设施建设的重要模式，基础设施的供给除公私合作还有政府采购的方式。
政府采购是将基础设施的供给与后续的建造分开进行的，政府与不同的企业确定长期的合作关系，由不同的企业负责建造和运营，政府在这个过程中发挥着监督的作用；而公私合作是将基础设施的建造与运营固定在一起，政府只需要与一个企业建立长期的合作关系，签订合同即可，此企业将会负责基础设施的建造与运营。
两种模式各有优势，本文从经济学的角度出发，对公私合作（PPP）和政府采购进行了比较分析。
二、公私合作（PPP）的相关内容（1）公私合作的概念。
公私合作是指公共部门和私人部门为提供公共服务，经过协调一致，共同签订长期合同，建立长期的合作关系。
公私合作是一种全新的合作关系，共同部门要选择合适的私人伙伴，在提供公共服务的过程中要共同承担风险、共同分享利益。
从经济学的角度看，公私合作是政府采购的延伸。
PPP、政府购买服务、政府采购关系辨析
PPP、政府购买服务、政府采购关系辨析作者：宋斌文何晨来源：《行政事业资产与财务》2017年第07期（武汉市财政局综合处湖北武汉；中南财经政法大学财税学院湖北武汉）摘要：近年来，PPP、政府购买服务等新名词日益火爆，其作为创新公共产品与服务的提供方式，对加快推进市场化改革、转变政府职能、提高政府治理能力具有很强的现实意义。
本文主要辨析了PPP、政府购买服务、政府采购之间的关系。
关键词：PPP；政府购买服务；政府采购一、PPP、政府购买服务、政府采购的概念何谓PPP？是Public-Private-Partnership的英文缩写，亦称PPP模式，中文直译为“公私合伙制”、“公私合作制”，在我国语境下翻译为“政府与社会资本合作”。
目前关于PPP的概念还没有一个公认的定义，一般认为其有广义与狭义之分，广义的PPP，是指政府公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的长期合作关系，而狭义的PPP，可以理解为公共基础设施和公用事业项目一系列融资模式的总称，强调政府与社会资本合作过程中的优势互补、风险共担、利益共享和项目的物有所值原则。
PPP按付费方式可划分为政府付费、使用者付费和可行性缺口补助三种；按私有化程度可划分为外包、特许经营、私有化三种；按照政府对项目资金支持的不同阶段，可分为前补偿模式和后补偿模式两种。
其本质不仅是一种融资模式，更是管理模式的创新。
政府购买服务，是政府向社会力量购买（公共）服务的简称，按照国务院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）定义，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。
其购买主体是行政机关、参照公务员法管理具有行政管理职能的事业单位、纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织，经费来自财政性资金。
随着形势的变化，政府购买服务的范围不断扩大。
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第五天：特许经营政府购买服务与ppp的区别与联系
特许经营是指特许者将自己所拥有的商标、商号、产品、专利和专有技术、经营模式等以特许经营合同的形式授予被特许者使用，被特许者按合同规定，在特许者统一的业务模式下从事经营活动，并向特许者支付相应的费用。
政府购买公共服务是指政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行，以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求。
PPP（Public-Private Partnership），即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。
在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施建设。
特许经营、政府购买服务与PPP三者在模式上有一定的相同之处，但是，实际又有许多本质的区别和联系。
下面，笔者结合自己学习和掌握的知识和经验，谈一下者三者的区别与联系，以供大家学习和理解。
1. 授权主体(城投签约的问题)1）特许经营县级以上人民政府授权有关部门或单位作为实施机构2）政府购买服务各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位、党的机关、纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织（购买主体）3）PPP政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实
施机构
2、参与者（城投、事业单位、民非的问题）1）特许经营我国境内外法人或其他组织（特许经营者）2）政府购买服务在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量（承接主体）3）PPP已建立现代企业制度的的境内外企业法人，不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业（113号文）；已经建立现代企业制度、实现市场化运营，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资
职能的融资平台公司可作为社会资本参与当地PPP项目（42号文）
3、审批权限（时间紧，谁批？延安）1）特许经营部门依托本级人民政府，会同发展改革、财政、城乡规划、国土、环保、水利等有关部门对特许经营项目实施方案进行审查
报本级人民政府或其授权部门审定特许营项目实施方案。
2）政府购买服务各级财政部门负责制定本级政府购买服务指
导性目录，确定政府购买服务的种类、性质和内容。
3）PPP 财政部门（或政府和社会资本合作中心）应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核。
4、选择方式（特许自筹自建，但PPP是个空白）1）特许经营招标、竞争性谈判等竞争方式2）政府购买服务按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体3）PPP公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购
5、适用范围（购买服务范围的演进；特许和PPP的重合）1）特许经营能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动(2015年第25号令)2）政府购买服务(一) 基本公共服务。
公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等领域适宜由社会力量承担的服务事项；(二) 社会管理性服务；(三) 行业管理与协调性服务；(四) 技术性服务；(五) 政府履职所需辅助性事项；(六) 其他适宜由社会力量承担的服务事项(财综〔2014〕96号）3）PPP能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域(国办发〔2015〕42号）4）其他适宜由社会力量承担的服各事项，都包括哪些呢？①在2015年8月3日，国办发〔2015〕61号《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》中，第（十三）条提出“积极
开展购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务”。
②2015年10月11日，国办发[2015]75号《关于推进海綿城市建设的指导意见》中，第十一条也提出了“积极开展购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务”。
③在水利部、住建部的相关文件中均出现了类似内容。
④在2015年6月25日，国发〔2015〕37号《关于做好城镇棚户区和城乡危旧房改造工作的意见》中，第三部分“创新融资体制机制”里，第（一）项的题目是“推动政府购买棚改服务”，第（二）项的题目是“推广政府与社会资本合作模式”……两种提法已然并列出现。
6、回报机制1）特许经营有两种付费路径，使用者完全付费或者政府缺口补贴；完全由政府付费的项目，不适用于特许经营。
2）政府购买服务政府付费3）PPP包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式
7、财政支出性质1）特许经营政策空白2）政府购买服务纳入地方政府债务限额3）PPP财预〔2014〕351 号：财政部门商有关部门对地方政府负有偿还责的存量债务进行逐笔甄别，通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务；
8、法律关系1）特许经营2015年5月1日生效的《行政诉讼法》，将特许经营协议的履行、变更、解除纠纷划入了行政诉讼受案范围，最高院司法解释进一步予以明确，并指出特许经营协议属于行政协议。
2）PPP财金〔2014〕113
号《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，约定PPP项目纠纷可以进行仲裁，并认为PPP项目中政府和社会投资人是平等的民事法律关系。
9、PPP、特许经营、政府购买服务三者的相关联系发改投资[2014]2724号《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》政府和社会资本合作（PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
1）特许经营（非商业特许经营）是PPP的一种可采用的方式；但不要混着做，如果做特许经营，就按特许经的流程和规范要求做；需要差额付费的，可以做特许经营，但需要根据PPP相关规定进行财政承受能力论证；2）政府全额付费的项目，不适用特许经营管理办法，但可以以政府3）购买服务的形式做PPP；4）公益项目只能按PPP做，不能做特许经营，如市政道路只能做PPP；5）政府购买服务是PPP的一种支付手段；两者是交集的关系；
10.其他1)PPP项目是否适用招标投标法实施条例第九条第
三款，招标投标法实施条例第九条第三款规定，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，无须二次招标。
但是对于PPP项目是否能够适用该条规定，存在不同看法。
采取中立原则，两者均可，
为操作留空间。
2)有观点认为，特许经营项目不属于政府购买服务，不应再按照政府采购的思路来评价特许经营项目，或者执行政府采购流程。
是不对的，对于完全使用者付费的，且无政府股东的，可以不用采购流程；但对于未来有预期的政府补贴的不可以或者政府参股的。
3)鉴于PPP流程过于繁复，如果能够纳入政府采购指导性目录的服务事项，应当实施购买服务，当然以不突破地方政府债务额度为前提。