我国城管执法制度变迁的历史制度主义分析

中 图 分 类 号 ：Ｄ９２２．１１
文 献 标 识 码 ：Ａ
文 章 编 号 ：１ｏ０８—４０８８（２Ｏ１８）０３—００７０－０８
在我 国城镇 化加 速 发展 时期 ，“城管 执 法 队伍 ”在维 护城 市稳 定 、美 化城 市环 境 、促 进 城 市发 展等方面都发挥了重要 的功能 。然而 ，处于转型时期的中国，亦进入了一个社会矛盾多发的阶 段 ，这在城管执法 中表现得尤为突出。城管简单粗暴执法 、执法程序不合规范等现象经常见诸报 端 ，激发 了社会与学界 的高度关注。各界对城管队伍建设、城管执法手段、城管身份认 同、城管与 商贩的关系等问题提出了诸多建设性意见 。黄成峰（２ｏ１５）认为 ，城管队伍素质急需提升和顶层 方案需要设计 ，ｆ１１王生坤（２０１５）主张出台统一 的城市管理法律法规 、发挥城管委和数字城管的作 用 ，推进城管部门与公民协作治理 ，嘲李志 、贺菲 、金莹等 （２０１４）从社会认 同的角度发现 ，人们对 城管执法队伍理想形象与实际形象 的评价相差很大 ，嘲闫岩 、毛鑫（２０１５）对城管和商贩冲突的所 有 优酷 视 频 分析 ，城 管 和 商贩 作 为 冲突 发起 者 的 比例 相 当 ，但 城管 在 冲突 过程 中往往 占据 主 导 位置 。不过 ，上述研究均少涉及对我国城管执法制度的演变历程作系统 的梳理 ，这在一定程度
收 稿 日期 ：２０１７—１２—２０ 基金项 目：本文为 国家社会科 ห้องสมุดไป่ตู้基金重 大项 目“特大城 市社会风 险系统 治理研究”（项 目编号 ：２０１６ＺＤＡ０８３）的研
究成 果 。 作者简介 ：纪晓岚（１９５５－ ），女 ，华 东理 工大学社会与公共管理学院教授 、博士生导师，主要研 究方向为都 市公共
法 、联合执 法、综合执 法精 准化三阶段。从历 史制度主义的视角分析 ，可 以看 出城 管执 法制度 实践是与城市中心的
确 立 、城 市 功 能 的拓 展 相伴 相 生 的 ；制 度 执 法 主体 和执 法 内容 的 变动 呈 现 了该 项 制 度 变迁 明 显 的 路 径依 赖性 ；而
制度 条文和 实际执行的模糊 交织又弱化 了制度的治理 效应 ，使 得城管执 法制度并 未真正成 为能 支配人们 日常生活
秩序的有效规 则 ，这是制度变迁的意外后果 。打破城管部 门边缘地位 ，建立权责 一致的法治型城管 ；突破 高危时空
关键 节点 ，打造 高科技信 息技 术武装的智慧型城 管；树 立以人为本的理念 ，塑造现代化服务 型城 管是 当下我 国城
管 执 法 制 度创 新 的 重要 路 径 。
关键 词 ：城管执法 ；制 度变迁；历史带ｌ度主叉
管理 与公 共 政 策 。 沈菊生（１９７６一 ），男 ，华 东理工大 学社会与公共管理 学院博 士研 究生 ，主要研 究方 向为社会管理和社 会政 策 。
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我 国城 管执 法制 度变 迁 的历史 制度 主 义分析
上 制约 了该 领域 的纵 向研 究 和学理 思 考 。本 文 广泛搜 集 改革 开放 以来城 市 管理执 法 制度 的史料 和 实地 调 研资 料 ，运 用历 史制 度 主义 理论 ，试 图对 我 国城 管 执法 制度 的变迁 历程 、演 进逻 辑 及社 会 意蕴 做梳 理 与分 析 。
《中共福 建省 委 党校学 报｝２０１ ８年 第 ３期
我 国城 管执法制度变迁 的历 史 制 度 主 义分 析
纪晓岚 ，沈 菊生
（华 东理 工大 学 。上 海 ２００２３７）
摘 要 ：基 于制 度 实施 手段 和 实施 效 果 的维 度 ，改革 开放 以来 我 国城 管执 法制 度 的 变迁 轨 迹 可概 分 为 分散 执
一 、 我国城管执 法制度 的变迁历 程
基于制度实施 手段和实施效果的相应维度 ，改革开放 以来 ，我 国城管执法制度 的变迁轨迹 大致 可 以概 分为 分散 执法 、联 合执法 、综 合 执法精 准 化三 阶段 。
（一 ）１９７８年 一１９９６年 ：分 散执 法 改革开放初期 ，社会 、经济相对简单 ，我国城市管理 的内容主要 以环境卫生为主 ，而管理的 部门也是几经变更 ，公安 、卫生和供销等部门都承担过城市管理 的职责 。随着改革的深入发展 ， 至上世纪 ８０年代 中后期 ，越来越多的农村人 、城市人脱离了政治色彩浓厚 的公社 、单位 ，完成了 从“单位人”到“社会人”的转变 ，由此打破 了原本 由国家安排和设置的城市空间。于是 ，有商户违 章搭建 、占道堆物 、无证经营、流动贩卖等 ，安静整洁的街面变得拥挤混乱 、环境卫生脏乱差 ，人 们的出行 、Ｈ常生活受到了干扰。为加强对城市的管理 ，依照惯性思维 ，政府按照科层条线组建 了“各 自为政”的城市管理执法 队伍 ，工商、规划 、城建、环卫等部 门都各 自独立分散执法 ，即形成 了通常所说的“制定一部法律 ，规定一项权力 ，设立一支 队伍 ”。圄如在规划管理方面 ，１９８４年《城 市规划条例》颁布 、１９８９年《中华人民共和国城市规划法》出台 ，从行政法规和国家大法方面规定 了城市规划的相应条款。在环境卫生 、城市绿化方面 ，１９９２年国务院颁布实施的《城市市容和环 境卫生管理条例》《城市绿化条例》等都对治理城市绿化作 出了规定 ，各地都成立相应 的执法队 伍。这种分散执法 的执法体制 ，对强化人们的法制观念 、树立行政机关的执法权威 、对约束人们 的 日常 行 为都起 到 了一定 的积 极效 果 ，也 提 高 了大家 城 市管 理 的意识 。但在 实 际 的行动 中也造 成 了很 多 的弊 端 ，执法 机构 林 立 、执法 队伍 臃 肿 ，条条 之 间交 叉执 法 ，重 复执 法 ，出现 了严 重 的执 法扰 民和执法犯法的现象。因而各地又开始尝试组建临时性的城市管理部门，这种管理部门既 无编制 ，又无 固定人员 ，主要工作是驱赶马路摊贩 、清扫街面垃圾等 ，如 １９８４年广西南宁市成立 的城市建设管理大队 ；继而 １９８９年 国家建设部发布了《建设部关于加强城建管理（市容 ）监察工 作 的通知》，规定各省区市建委（建设厅 ）负责管理城建管理监察工作。但是缺乏高位阶法律效应 的通 知 约束 力差 ，各 地 在执 行 时并 不统 一 ，城市 管 理效 率低 下 ，还 是不 能 阻止 各类 执 法 队伍 的扩 张 ，如 到 １９９６年 左右 ，北京 市市 一级 行政 执 法 队伍 就 有 １２７支 ，上 海 １４２支 ，杭 州 市 ２０７支 。 （－＇）１９９６年 一２０１５年 ：联 合执 法 鉴于分散执法的弊端 ，２０世纪 ９０年代部分城市开始试行“联合整顿”“联合执法”工作模式。 主要的做法 ：一是在各职能部门之上再建立综合性更强 的议事协调机构 ，形成联席会议机制 ，由 更高一级的领导负责；二是针对阶段性任务联合发文 、联合执法 、联合整顿 。旧从分散执法到联合 执 法 ，对 解 决 一些 棘 手 、难 点或 者 热点 的问 题 ，确实 起 到 了 “短平 快 ”的作 用 ，但 联 合 执法 也 无 形 中增加 了部 门之 间沟通 的成 本 和难度 ，议事 协 调机 构进 一步 引起 了机 构 的膨胀 。此 外 ，早 期 的联 合执法主体不 明确 ，执法队伍松散性和临时性 ，导致难以形成合力 ，对联合执法也缺乏有效监管 等 ，一 度造 成 “整 治一 回潮 —再 整 治一 再 回潮 ”的恶性 循 环 。在 此情 形之 下 ，国家 开始 酝酿 该领 域 的改革 。１９９６年全国人民代表大会第四次会议颁布了《行政处罚法》，该法第十六条规定“国务院 或者经 国务院授权 的省 、自治区 、直辖市人 民政府 可以决定 一个行政机关行使有关行政机关的 行政处罚权 ，但限制人身 自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”从文件可以解读出，《行政处