农村公共政策过程农村发展与管理的政策教学课件
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2. 政策执行主体和客体的互动，尤其要 关注政策目标群体
不能假设：政策一颁布就能得到不折不扣的执行。
政策执行阶段
（4）政策执行所需条件
3. 执行队伍的能力：减少“上有政策、 下有对策”
政策执行阶段
（4）政策执行所需条件
4. 政策的可操作性
政策的灵活性、因地制宜性要求与政策目标的契合性。
可操作性与灵活性
社会问题转化为政策问题的关键一步，包括： 1. 公众议程：社会公众、社会团体提出政策诉求，是一个社会问题引起相关群体的注意，
进而引起更多人的兴趣，最后受到普通公众的关注。
2. 政府议程：某些社会问题已引起决策者的深切关注，开始议论解决问题的具体方案。 一般来说，如果一个社会问题不能在公众议程上占有一席之地，它就很难 进入政府议程。
的实现和提高政策效率而对政策的制定、执行、评估和终结等 活动进行监督与控制的过程。
政策监控
立法机关对政策的监控 司法机关 行政机关 政党系统 利益集团 公众
各 大 政 策 主 体 参 与 政 策 的 监 控
（1）立法机关对政策的监控
活动内容及方式：
依靠法律-制定法律 听取和审议预算、决策、立项等 通过人事任免来影响和监控， 以质询和诘问等方式 通过视察、检查和组成针对特定问题的调查委员会
（2）司法机关对政策的监控
依法裁定公共政策的制定程序与原则是否 合法； 依法裁定公共政策的内容是否合法 依法监督政策的执行是否合法
（3）行政机关的监控
主要是一种纵向的监控：上级主管机关对下 级机关工作的指示、检查、布置、督促等
疫情、病情日报制度
（4）政党系统对政策的监控
执政党和在野党，其中，起主要作用的是执政党
问题界定：对问题进行特定分析和解释的过程，
问题描述：运用可操作性语言（如运用数字、文
字、符号、图表等方式）对问题进行明确表述的过程。如 对人口问题的描述，就需要准确记载一些相关指标，并做 出定性或定量的分析
政策议程的建立
将已经确认的公共政策问题通过一定的合法性程序正式地 被纳入公共政策决策部门讨论、规划和研究的议事过程， 政策议程的建立可以看成是政策制定程序的真正开始。
客观事实----主观认知
“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要。对一个决策者来 说，用一个完整而优雅的方案去解决一个错误的问题对其机构 产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大 的多” ——J.S.利文斯顿（美国）
政策问题的确认
问题的察觉：某一社会现象被人们发现并扩散，
逐渐引起社会公众和政府有关部门关注的过程 诊断 问题的性质 问题的范围 问题作用的方式
从社会问题到政策的发展过程
社会问题
农村市场 上充斥 着大量 的假冒 伪劣 产品
政策议程 如何解决 农村食品 安全问题
政策行为
在农村 建立超 级市场 的政策 安排
政策执行阶段
概念 执行过程 执行手段 执行所需要的相关条件
政策执行阶段
（1）概念
——政策方案被采纳以后，政策执行者 通过一定的组织形式，运用各种政策资源， 经解释、宣传和实施等行动方式将政策观念 形态的内容转化为现实效果，从而使既定的 政策目标得以实现的过程。
是检验政策效果的基本途径-为避免政策实 施的盲目性；
是决定政策未来走向的主要依据 是合理配置政策资源的基础；
有利于促进政策的科学化进程
政策评估的内容
需求评估
通过调查、研究和分析，了解一个社会或一个社区有什 么问题需要政府制定政策来解决 一个社会或社区的社会经济状况怎样
某个群体在哪个方面的需求未被满足或存在哪些需 要解决的问题 需要解决问题的性质是什么？范围有多大？ 某个问题影响的对象是哪个群体 是政策主体构建政策议程、制定政策计划的必要前提和 重要依据
“社会舆论”，焦点访谈现象，阜阳奶粉事件
政策评估
依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率、
效果及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取 得这方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和 制定新政策的依据。 是政策分析的重要方面，是一种具有特定标准、 方法和程序的专门研究活动。
政策评估的功能
人大议案
黄细花代表：尽快把环保法列入立法修 改议程(0315 09:24) 委员呼吁建立长效机制减轻劳模医疗负 担(0315 01:01) 李玉玲委员呼吁要加快发展非政府组织 (0314 10:17) 成思危：要加快建立城镇廉租房制度 (0314 10:12) 1006件人大会议议案绝大多数涉立法 修法(0314 09:19) 女代表呼吁尽快制定反家庭暴力法 (0314 08:46) 代表黄洁贞建议加快建立交通事故救助 金(0314 01:40) 32名人大代表呼吁制定业委会组织法 (0314 01:19) 杨伟程代表：六点建议修改完善建筑法 (0313 21:20) 丁海中代表：制定长江开发保护法迫在 眉睫(0313 11:39) 陈勋儒委员提出行政立法经费须纳入财 政预算(0313 09:48) 江海燕代表：中小学科技教育亟需增加 师资(0313 09:28) 政协一号提案:内外资企业所得税并轨 宜早不宜迟(0313 09:20) 政协委员呼吁保证食品安全先明确第一 责任人(0313 06:48) 民工应纳入社保跨地域转移(0313 06:27) 张皎委员建议取消经济适用房(0313 05:55) 10名委员联名呼吁取消黄金周 建议春 节延长5天(0313 05:40) 民进中央提案建议教师上岗须拿心理健 康证(图)(0313 01:50) 代表委员呼吁：建设新农村莫忘中医药 (0312 21:20)
什么样社会问题才能转化成政策问题
该问题必须在社会中广为流传并受到广泛注意， 至少为公众所感觉； 多数人认为有必要对该问题采取行动； 公众普遍认为，该问题是某个政府机关权限范 围内的事务。
公共政策议程的引发机制
内在的形式 自然灾害 意外的人为事件 技术方面的重大变革 资源分配中的偏执与失衡 生态变迁 外在的形式 战争 国际冲突 世界格局发生变化
政策执行阶段
（2）执行过程-不是一个线性过程
1. 公共政策执行准备 2. 公共政策宣传 3. 公共政策执行的组织落实与推广 4. 公共政策执行过程中的检查与监督
政策执行阶段
（3）执行手段
基本有两种类型，一种是强制性的，谁不执行， 谁就受到惩罚；另一种是诱致性的，谁执行，谁就 受到奖励。 1. 行政手段：权威性、强制性、时效性 2. 法律手段：+稳定性、规范性 3. 经济手段：间接性 4. 思想教育手段：多元性、协调性、控制性 5. 技术工具：办公自动化和电子政务等
第四章 农村公共政策过程
政策周期/过程
四个基本阶段 1. 政策（研究、分析）制定 2. 政策执行 3. 政策监控-目标、评估-成本、效果、效率、回应
程度
4. 政策终结
政策制定阶段
公共政策问题的产生和确认 政策议程的建立 公共政策方案的规划 公共政策合法化
政策问题的确认
指对政策问题的察觉、界定和描述，是为发现政策问题的内涵 和界限，界定政策问题的性质、深度和广度、严重程度和关联 性，寻找进入政府议程的途径以及进行政策问题分析的过程。
政策执行中常见的问题
替代执行----上有政策，下有对策 象征执行----形式主义 选择执行----趋利避害 附加执行----土政策、土规定 机械执行----强迫命令
作业6
请第六小组查阅上述政策执行中常见问题的 具体案例！
政策监控、评估阶段
在中国，政策的监测比较薄弱
监控：为提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标
政策的合法化
法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序 所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策 的行为过程。
政策合法化的途径
听证制度 行政程序制度 政务信息公开制度
政策制定阶段
问题的确认 - 政策议程的建立 - 政策规划 - 政策的合法化
问题的确认与政策方案的选择之间存在距离，因为由两个不同 的系统作出，尤其在我国。因此： - 问题描述真实详尽，防止虚假信息 - 尽量缩短报告链条，减少报告层次 “内参”
“在执行过程中本身就有一定的差距，因为粮食直补政策出台的 时候就没有规定死框框。因为我们没有条例和法律规定怎么补， 只是给你一个指导性意见。”
“中央的政策财政部出台的意见你可以按计费面积补，也可以 按照产量补，也可以按照种粮的面积补，到底怎么补？补多少？ 中央在13个省市得到的结论，每个省补贴的数量不一样。黑龙 江最高18亿，湖南只有4亿，补贴的方式也不一样，最终出来 的结果可能就千差万别，有可能效果好一点，有的可能就没有 效果，有的效果很差。”
将自己的成员选入立法机关，通过影响立法； 将自己的成员列入各级政府机关及政府各部门； 动用从党纪到国法的各种形式对政策的制定者和执行者和执行 者进行检查、监督、奖惩、任免； 制造各种舆论
（5）利益集团对政策的监控
“游说(Lobby)”活动是主要方式，Advocacy……
（6）公众对政策的监控
政策议程建立的障碍：
1. 2. 3. 4. 5. 政治原则的偏离 价值体系的排斥 政府体系的封闭 承受能力的不足 表达方式失当
2.1.3 政策方案的规划
基线调查 政策目标的确立 政策方案的设计 政策方案的评估 择优政策方案的可行性论证 政策方案的试点和调整 政策方案文本形成
需求评估
政府对农药和化肥进行价格补贴
过程评估
农Байду номын сангаас种粮积极性得到了提高， 粮食产量增加
效果评估
环境影响
影响评估
公共政策评估的一般过程
评估需求分析，即为什么要进行政策评估？ 评估需求分析得基本内容应该包括：
评价的类型，是项目前评价、过程评价还是后 评价？是社会评价、环境评价还是其它？ 评价方，即谁来进行评价？ 评价的时间，即什么时候开展评价？ 评价的目的，即为什么要进行评价。 评价的对象，即要对哪些相关群体进行评价 。
政策评估的内容
效果评估
政策的有效性，政策实施后实现其预定目标的 程度 政策的效率，相对于其实施所需要的成本，政 策取得的成果如何 政策实施后所带来的利益或损害在相关群体中 的分配是否公平
政策评估的内容
影响评估
对政策目标之外的积极或者消极的影响评估
农药和化肥价格高影响了 农户的种粮积极性
政策议程确定的途径
政府公共部门的领导人或政党领袖，凭经验或根据客观形势的判断，认为 某一社会问题需要解决。 行政部门通过自己在执行公务的活动中，发现政策执行过程中存在的问题 和障碍，也可能在执行某项任务的时候发现问题，将某一问题列入政策议 程。 立法机关的集体或个人根据社会的反映或者个人的观察，对某一问题提出 议案，予以讨论，寻求解决的办法。 司法机关主要是通过法院的裁定或经过司法程序，把认为相关的重要问题 纳入政策议程。 各种社会团体为了对自身利益的追求，会想方设法通过各种途径把他们关 注的问题反映到政府的政策制定部门。 社会公众可以通过多种形式、途径和手段，直接或间接地把各种不满意的 问题，促使它们被提上政策议程，如大众媒体、游行、抗议等。 自然灾害和社会危机也常常成为政府政策部门把某问纳入政策议程的重要 因素。 国际机构和组织一般是把超出国界，具有全球性的问题通过外交途径纳入 公共政策议程。
政策评估的内容
过程评估
政策开始执行后对政策是否按照原定设计执行的程度进 行考察 政策方案所包含的各项措施是否按原计划顺利实施
政策所针对或服务的对象是否是预订的目标群体 政策执行机构和人员是否具备预期的执行能力？是 否付出了足够的努力？
可以使有关机构及早发现执行中存在的问题，并采取适 当的措施，保证政策取得较好的效果
手段转变：计划生育政策、林业政策
1.2.2 政策执行阶段
（4）政策执行所需条件
1. 必须的政策资源：否则容易沦为空话、 口号、原则。
（1）经费资源 （2）人力资源：多头领导、真正干活的人少？ （3）信息资源：如森林生态补偿政策 （4）权威资源：如行政首长负责制，一把手抓
政策执行阶段
（4）政策执行所需条件
不能假设：政策一颁布就能得到不折不扣的执行。
政策执行阶段
（4）政策执行所需条件
3. 执行队伍的能力：减少“上有政策、 下有对策”
政策执行阶段
（4）政策执行所需条件
4. 政策的可操作性
政策的灵活性、因地制宜性要求与政策目标的契合性。
可操作性与灵活性
社会问题转化为政策问题的关键一步，包括： 1. 公众议程：社会公众、社会团体提出政策诉求，是一个社会问题引起相关群体的注意，
进而引起更多人的兴趣，最后受到普通公众的关注。
2. 政府议程：某些社会问题已引起决策者的深切关注，开始议论解决问题的具体方案。 一般来说，如果一个社会问题不能在公众议程上占有一席之地，它就很难 进入政府议程。
的实现和提高政策效率而对政策的制定、执行、评估和终结等 活动进行监督与控制的过程。
政策监控
立法机关对政策的监控 司法机关 行政机关 政党系统 利益集团 公众
各 大 政 策 主 体 参 与 政 策 的 监 控
（1）立法机关对政策的监控
活动内容及方式：
依靠法律-制定法律 听取和审议预算、决策、立项等 通过人事任免来影响和监控， 以质询和诘问等方式 通过视察、检查和组成针对特定问题的调查委员会
（2）司法机关对政策的监控
依法裁定公共政策的制定程序与原则是否 合法； 依法裁定公共政策的内容是否合法 依法监督政策的执行是否合法
（3）行政机关的监控
主要是一种纵向的监控：上级主管机关对下 级机关工作的指示、检查、布置、督促等
疫情、病情日报制度
（4）政党系统对政策的监控
执政党和在野党，其中，起主要作用的是执政党
问题界定：对问题进行特定分析和解释的过程，
问题描述：运用可操作性语言（如运用数字、文
字、符号、图表等方式）对问题进行明确表述的过程。如 对人口问题的描述，就需要准确记载一些相关指标，并做 出定性或定量的分析
政策议程的建立
将已经确认的公共政策问题通过一定的合法性程序正式地 被纳入公共政策决策部门讨论、规划和研究的议事过程， 政策议程的建立可以看成是政策制定程序的真正开始。
客观事实----主观认知
“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要。对一个决策者来 说，用一个完整而优雅的方案去解决一个错误的问题对其机构 产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大 的多” ——J.S.利文斯顿（美国）
政策问题的确认
问题的察觉：某一社会现象被人们发现并扩散，
逐渐引起社会公众和政府有关部门关注的过程 诊断 问题的性质 问题的范围 问题作用的方式
从社会问题到政策的发展过程
社会问题
农村市场 上充斥 着大量 的假冒 伪劣 产品
政策议程 如何解决 农村食品 安全问题
政策行为
在农村 建立超 级市场 的政策 安排
政策执行阶段
概念 执行过程 执行手段 执行所需要的相关条件
政策执行阶段
（1）概念
——政策方案被采纳以后，政策执行者 通过一定的组织形式，运用各种政策资源， 经解释、宣传和实施等行动方式将政策观念 形态的内容转化为现实效果，从而使既定的 政策目标得以实现的过程。
是检验政策效果的基本途径-为避免政策实 施的盲目性；
是决定政策未来走向的主要依据 是合理配置政策资源的基础；
有利于促进政策的科学化进程
政策评估的内容
需求评估
通过调查、研究和分析，了解一个社会或一个社区有什 么问题需要政府制定政策来解决 一个社会或社区的社会经济状况怎样
某个群体在哪个方面的需求未被满足或存在哪些需 要解决的问题 需要解决问题的性质是什么？范围有多大？ 某个问题影响的对象是哪个群体 是政策主体构建政策议程、制定政策计划的必要前提和 重要依据
“社会舆论”，焦点访谈现象，阜阳奶粉事件
政策评估
依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率、
效果及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取 得这方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和 制定新政策的依据。 是政策分析的重要方面，是一种具有特定标准、 方法和程序的专门研究活动。
政策评估的功能
人大议案
黄细花代表：尽快把环保法列入立法修 改议程(0315 09:24) 委员呼吁建立长效机制减轻劳模医疗负 担(0315 01:01) 李玉玲委员呼吁要加快发展非政府组织 (0314 10:17) 成思危：要加快建立城镇廉租房制度 (0314 10:12) 1006件人大会议议案绝大多数涉立法 修法(0314 09:19) 女代表呼吁尽快制定反家庭暴力法 (0314 08:46) 代表黄洁贞建议加快建立交通事故救助 金(0314 01:40) 32名人大代表呼吁制定业委会组织法 (0314 01:19) 杨伟程代表：六点建议修改完善建筑法 (0313 21:20) 丁海中代表：制定长江开发保护法迫在 眉睫(0313 11:39) 陈勋儒委员提出行政立法经费须纳入财 政预算(0313 09:48) 江海燕代表：中小学科技教育亟需增加 师资(0313 09:28) 政协一号提案:内外资企业所得税并轨 宜早不宜迟(0313 09:20) 政协委员呼吁保证食品安全先明确第一 责任人(0313 06:48) 民工应纳入社保跨地域转移(0313 06:27) 张皎委员建议取消经济适用房(0313 05:55) 10名委员联名呼吁取消黄金周 建议春 节延长5天(0313 05:40) 民进中央提案建议教师上岗须拿心理健 康证(图)(0313 01:50) 代表委员呼吁：建设新农村莫忘中医药 (0312 21:20)
什么样社会问题才能转化成政策问题
该问题必须在社会中广为流传并受到广泛注意， 至少为公众所感觉； 多数人认为有必要对该问题采取行动； 公众普遍认为，该问题是某个政府机关权限范 围内的事务。
公共政策议程的引发机制
内在的形式 自然灾害 意外的人为事件 技术方面的重大变革 资源分配中的偏执与失衡 生态变迁 外在的形式 战争 国际冲突 世界格局发生变化
政策执行阶段
（2）执行过程-不是一个线性过程
1. 公共政策执行准备 2. 公共政策宣传 3. 公共政策执行的组织落实与推广 4. 公共政策执行过程中的检查与监督
政策执行阶段
（3）执行手段
基本有两种类型，一种是强制性的，谁不执行， 谁就受到惩罚；另一种是诱致性的，谁执行，谁就 受到奖励。 1. 行政手段：权威性、强制性、时效性 2. 法律手段：+稳定性、规范性 3. 经济手段：间接性 4. 思想教育手段：多元性、协调性、控制性 5. 技术工具：办公自动化和电子政务等
第四章 农村公共政策过程
政策周期/过程
四个基本阶段 1. 政策（研究、分析）制定 2. 政策执行 3. 政策监控-目标、评估-成本、效果、效率、回应
程度
4. 政策终结
政策制定阶段
公共政策问题的产生和确认 政策议程的建立 公共政策方案的规划 公共政策合法化
政策问题的确认
指对政策问题的察觉、界定和描述，是为发现政策问题的内涵 和界限，界定政策问题的性质、深度和广度、严重程度和关联 性，寻找进入政府议程的途径以及进行政策问题分析的过程。
政策执行中常见的问题
替代执行----上有政策，下有对策 象征执行----形式主义 选择执行----趋利避害 附加执行----土政策、土规定 机械执行----强迫命令
作业6
请第六小组查阅上述政策执行中常见问题的 具体案例！
政策监控、评估阶段
在中国，政策的监测比较薄弱
监控：为提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标
政策的合法化
法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序 所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策 的行为过程。
政策合法化的途径
听证制度 行政程序制度 政务信息公开制度
政策制定阶段
问题的确认 - 政策议程的建立 - 政策规划 - 政策的合法化
问题的确认与政策方案的选择之间存在距离，因为由两个不同 的系统作出，尤其在我国。因此： - 问题描述真实详尽，防止虚假信息 - 尽量缩短报告链条，减少报告层次 “内参”
“在执行过程中本身就有一定的差距，因为粮食直补政策出台的 时候就没有规定死框框。因为我们没有条例和法律规定怎么补， 只是给你一个指导性意见。”
“中央的政策财政部出台的意见你可以按计费面积补，也可以 按照产量补，也可以按照种粮的面积补，到底怎么补？补多少？ 中央在13个省市得到的结论，每个省补贴的数量不一样。黑龙 江最高18亿，湖南只有4亿，补贴的方式也不一样，最终出来 的结果可能就千差万别，有可能效果好一点，有的可能就没有 效果，有的效果很差。”
将自己的成员选入立法机关，通过影响立法； 将自己的成员列入各级政府机关及政府各部门； 动用从党纪到国法的各种形式对政策的制定者和执行者和执行 者进行检查、监督、奖惩、任免； 制造各种舆论
（5）利益集团对政策的监控
“游说(Lobby)”活动是主要方式，Advocacy……
（6）公众对政策的监控
政策议程建立的障碍：
1. 2. 3. 4. 5. 政治原则的偏离 价值体系的排斥 政府体系的封闭 承受能力的不足 表达方式失当
2.1.3 政策方案的规划
基线调查 政策目标的确立 政策方案的设计 政策方案的评估 择优政策方案的可行性论证 政策方案的试点和调整 政策方案文本形成
需求评估
政府对农药和化肥进行价格补贴
过程评估
农Байду номын сангаас种粮积极性得到了提高， 粮食产量增加
效果评估
环境影响
影响评估
公共政策评估的一般过程
评估需求分析，即为什么要进行政策评估？ 评估需求分析得基本内容应该包括：
评价的类型，是项目前评价、过程评价还是后 评价？是社会评价、环境评价还是其它？ 评价方，即谁来进行评价？ 评价的时间，即什么时候开展评价？ 评价的目的，即为什么要进行评价。 评价的对象，即要对哪些相关群体进行评价 。
政策评估的内容
效果评估
政策的有效性，政策实施后实现其预定目标的 程度 政策的效率，相对于其实施所需要的成本，政 策取得的成果如何 政策实施后所带来的利益或损害在相关群体中 的分配是否公平
政策评估的内容
影响评估
对政策目标之外的积极或者消极的影响评估
农药和化肥价格高影响了 农户的种粮积极性
政策议程确定的途径
政府公共部门的领导人或政党领袖，凭经验或根据客观形势的判断，认为 某一社会问题需要解决。 行政部门通过自己在执行公务的活动中，发现政策执行过程中存在的问题 和障碍，也可能在执行某项任务的时候发现问题，将某一问题列入政策议 程。 立法机关的集体或个人根据社会的反映或者个人的观察，对某一问题提出 议案，予以讨论，寻求解决的办法。 司法机关主要是通过法院的裁定或经过司法程序，把认为相关的重要问题 纳入政策议程。 各种社会团体为了对自身利益的追求，会想方设法通过各种途径把他们关 注的问题反映到政府的政策制定部门。 社会公众可以通过多种形式、途径和手段，直接或间接地把各种不满意的 问题，促使它们被提上政策议程，如大众媒体、游行、抗议等。 自然灾害和社会危机也常常成为政府政策部门把某问纳入政策议程的重要 因素。 国际机构和组织一般是把超出国界，具有全球性的问题通过外交途径纳入 公共政策议程。
政策评估的内容
过程评估
政策开始执行后对政策是否按照原定设计执行的程度进 行考察 政策方案所包含的各项措施是否按原计划顺利实施
政策所针对或服务的对象是否是预订的目标群体 政策执行机构和人员是否具备预期的执行能力？是 否付出了足够的努力？
可以使有关机构及早发现执行中存在的问题，并采取适 当的措施，保证政策取得较好的效果
手段转变：计划生育政策、林业政策
1.2.2 政策执行阶段
（4）政策执行所需条件
1. 必须的政策资源：否则容易沦为空话、 口号、原则。
（1）经费资源 （2）人力资源：多头领导、真正干活的人少？ （3）信息资源：如森林生态补偿政策 （4）权威资源：如行政首长负责制，一把手抓
政策执行阶段
（4）政策执行所需条件