对关系制定《行政程序法》应正确处理的几

制定《行政程序法》应正确处理的几对关系

摘要：制定《行政程序法》是建设法治国家、法治政府的一项基础工程。要设计和实施这一工程必

然要涉及多方面、多层次的各种各样的问题，要处理多方面、多层次的各种各样的关系，其中最重要的，

影响乃至决定该法性质、功能、作用和调整范围的问题主要有八项：（一）统一法典与单行法的关系;（二）程序法与实体法的关系;（三）规范具体行政行为与规范抽象行政行为的关系;（四）规范外部行政行为与规

范内部行政行为的关系;（五）规范行政行为与规范行政救济行为的关系;（六）规范权力性行政行为与规范

非权力性行政行为的关系;（七）规范国家公权力行为与规范社会公权力行为的关系;（八）规范行政机关公

权力行为与规范其他国家机关公权力行为的关系（本文就如何正确处理此八项关系，阐述了文章作者的基

本观点、主张及其理由和根据）。

一、行政程序统一法典与行政程序单行法的关系

我们目前正在草拟的《行政程序法》1是行政程序的基本法，是行政程序的统一法典。此前，我们已

经制定了多部行政程序单行法（法律和行政法规），如《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等，除了专门的行政程序单行法外，我们还在许多行政管理单行法中或多或少地规定了某些相应的行政程序（尽管很不完善），如《治安管理处罚条例》、

《行政监察法》、《价格法》、《城市房屋拆迁条例》、《土地管理法》2等。这样，下述问题就不可避

免地摆在了我们面前：

我们还有没有必要制定统一的行政程序法典？

如有必要，统一的行政程序法典制定出来后，行政程序单行法和行政管理单行法中规定的行政程序

是不是应该废止？

如二者都有必要存在，如何处理二者之间的关系，是统一法典优于单行法还是单行法优于统一法典?单行法与统一法典的关系是适用特别法优于普通法的原则，还是适用新法优于旧法法典之前还

（视单行法制定于统

是之后）的原则3,抑或是适用基本法优于一般法（视统一法典为基本法，单行法为一般法）的

原则？

首先，我们来讨论有没有必要制定统一的行政程序法典。

在法治健全或比较健全的国家或地区，通常都有比较完善的行政程序法。但不同国家、不同地区的

行政程序法的模式很不相同：有的制定统一的行政程序法典，有的不制定统一的行政程序法典，而依不同行政领域、不同行政事务制定数量众多的单行程序法律、法规4;在制定统一行政程序法典的国家、地

区，其行政程序法典有的大而全，内容包括行政立法（抽象行政行为）程序、行政处理（具体行政行为）程

序、行政裁决程序、行政救济程序等，甚至包括行政组织法、行政行为法等实体法的有关内容，有的则调整范围相对较窄，内容相当简要，通常只包括具体行政行为程序而不包括抽象行政行为程序，只包括外部行政行为程序而不包括内部行政行为程序，只包括行政主体行使职权程序（即事前、事中程序）而不

包括行政救济程序（即事后程序），只规定纯程序问题而不规定任何实体问题 5.

我国已经通过宪法确立了依法治国，建设社会主义法治国家的目标。国务院为此发布了《全面推进

依法行政实施纲要》，确立了在十年内基本实现建设法治政府的目标。建设法治国家和建设法治政府都

要求健全和完善行政程序法，以法定程序控制公权力的行使。但怎样健全和完善行政程序法？我们面临着立法模式选择：是采用现行模式，一个一个分别制定单行法而不再制定统一的行政程序法典，还是在现有单行法的基础上再制定统一的行政程序法典？笔者主张在现有单行法的基础上再制定统一的行政程序法

典。因为统一行政程序法典有纯单行法所不可能具有的下述优势：其一，有利于保障行政程序法制的统一，以避免分别单行立法可能导致的法律间的相互不一致、相互矛盾、相互冲突，以及由这种相互不一致、矛盾、冲突而引起的对行政相对人的不公正：相同情况，不同对待或不同情况，相同对待；其二，有利于行政程序法制的系统化，以避免分别制定单行法必然导致的法制在一定时期内的残缺、漏洞（在某些领域、某些事项上有法可依，在其他相关领域、相关事项上却无法可循），以及由这种法制残缺、法制漏

洞引起的执法主体的滥用权力和腐败；其三，有利于立法成本的节约，以避免单独分别立法（在很多方面，很大程度上是重复立法，因为大量行政行为的程序是相同，或者基本相同的，如告知、听取相对人陈述、申辩、回避、授权、委托等）导致人力、物力、财力的大量浪费；其四，有利于国人，特别是公职人员程序法意识的提高。制定一部统一

的行政程序法典不仅可为政府，为所有行政主体实施公法行为提供统一的、规范化的、标准的“操作规则”，以防止滥权

和腐败，同时也将为全体国人提供一部系统的行政法治教材，全体国人可从中受到较系统、较深入的现代行政法治教育，显然，这种教育功能是各别的单行法难以企及的。

其次，统一的行政程序法典制定出来后，行政程序单行法，如《行政处罚法》、《行政许可法》和

行政管理单行法中规定的行政程序，如《土地管理法》、《药品管理法》、《城市房屋拆迁条例》等法

律、法规中规定的行政程序，是不是应该废止呢？笔者认为，这应该视不同的具体情况而定：其一，统一

的行政程序法典制定出来后，以前制定的行政程序单行法和行政管理单行法中规定的行政程序如与统一的行政程序法典规定的行政程序相抵触，除非统一的行政程序法典有保留性规定，该行政程序应该废止其二，统一的行政程序法典制定出来后，以前制定的行政程序单行法和行政管理单行法中规定的行政程序如为统一的行政程序法典所未规定者，如此种程序不违反统一的行政程序法典的基本原则，应予保留，因为统一的行政程序法典只规定各种不同行政行为的共同的和一般的行政程序，对于特定行政行为的特别程序，还需要通过行政程序单行法和行政管理单行法专门规定；其三，统一的行政程序法典制定出来后，

新制定的行政程序单行法和行政管理单行法对于统一的行政程序法典已规定的关于各种不同行政行为的共同行政程序一般不得变更（具有特别理由需要变更者，需在立法说明中阐述此种理由），但可补充规定相应特定行政行为的特别程序。

此外，在统一行政程序法典和单行行政程序法同时存在的情况下，二者如发生冲突，效力如何确定

是统一法典优于单行法还是单行法优于统一法典？单行法与统一法典的关系是适用特别法优于普通法的原

则，还是适用新法优于旧法的原则，抑或是适用基本法优于一般法的原则？笔者认为，这也应该视不同情

况对待：其一，在一般情况下，统一法典应视为行政程序的基本法，其效力应优于作为行政程序一般法的单行法；其二，

单行法补充规定统一法典中未规定的相应特定行政行为的特别程序，此种程序当然是必

要的和有效的；其三，新制定的单行法如因特别需要，对统一的行政程序法典已规定的一般行政程序作出了某种变更规定，则应在相应的特定行政领域适用新法优于旧法、特别法优于普通法的原则，即相应单

行法的规定优于统一法典的规定。