建筑控制区的管理探讨2

关于对高速公路建筑控制区管理的剖析及建议由于公路建筑控制区（以下简称“特殊区域”）的特殊性，法律法规依照交通运输、国土资源、城乡规划等部门对特殊区域内同一违法行为按各自职责、功能都赋予了相应的管理权、审批权、处罚权等权力。

一、划定公路建筑控制区的责任主体及部门参与之间的法律关系《公路安全保护条例》第十一条表述为：“县级以上地方人民政府应当根据保障公路运行安全和节约用地的原则以及公路发展的需要，组织交通运输、国土资源等部门划定公路建筑控制区的范围。

”及第十二条表述为：“新建、改建公路的建筑控制区的范围，应当自公路初步设计批准之日起30日内，由公路沿线县级以上地方人民政府依照本条例划定并公告。

公路建筑控制区与铁路线路安全保护区、航道保护范围、河道管理范围或者水工程管理和保护范围重叠的，经公路管理机构和铁路管理机构、航道管理机构、水行政主管部门或者流域管理机构协商后划定。

”由此，我们得知，公路建筑控制区的划定主体是县级以上地方人民政府，即是责任主体。

由其所属交通运输、国土资源部门、城乡规划部门参与执行，如涉及铁路、航道、水政、流域等职责交叉的区域主管部门也必须参与执行。

明确以上部门参与的目的首先考虑到公路建筑控制区管理与这些部门的职责密切相关；其次，公路建筑控制区经县级以上地方人民政府划定后，不仅管理相对人应当严格遵守，而且交通运输、国土资源、城乡规划等部门也必须严格执行。

根据法律关系，交通主管部门、国土资源和城乡规划等部门等依法依参与了公路建筑控制区的划定行政行为，也就随之赋予了对划定的特殊区域相应管理义务。

即：交通运输主管部门发现在公路建筑控制区内违法修建建筑、构筑物等行为时，必须制止或强制拆除等违法行为（监管权和处罚权）；国土资源主管部门发现在辖区或特殊区域内违法修建的建筑物和地面构筑物时，可责令退还非法用地或限期拆除或不予颁发土地使用证明（管理权、审批权、处罚权）；城乡规划部门可以责令停止建设或或限期改正或拆除或拒绝办理相关权属登记证明（管理权、审批权、处罚权）。

二、交通、国土、城乡规划对辖区内同一违法行为，法律赋予了共同管辖权利根据《公路法》第七十一条之规定：“公路监督检查人员依法在公路､建筑控制区､车辆停放场所､车辆所属单位等进行监督检查时,任何单位和个人不得阻挠｡……”《中华人民共和国土地管理法》第六十六条之规定：县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。

……。

《土地违法案件查处办法》第六条之规定：“县级以上地方人民政府土地管理部门管辖本行政区域内发生的土地违法案件，……”。

《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条之规定：“县级以上人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，……。

”以上法律条文显示，明确了交通执法部门在特殊区域内有权对单位或个人在土地上违法修建建筑物、构筑物等行为进行监督检查和查处等工作；明确了国土资源部门对辖区内（包含特殊区域）非法占用土地的行为进行监督检查、查处的权利；明确了城乡规划部门有权对辖区内（包含特殊区域）检查和处理未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的及未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的行为等。

综上所述，交通执法部门执法的区域只是国土资源部门和城乡规划部门辖区内一个特定的区域。

即，对特定区域内的单位或个人实施土地行为都必须遵守《公路法》、《土地管理法》、《城乡规划法》等法律法规，足以证明，三个部门都具有对特殊区域内同一个违法行为拥有共同的管辖权。

三、在公路建筑控制区内实施违法行为，交通、国土、城乡规划部门具有依法拆除等处罚的权利。

《中华人民共和国公路法》第八十一条之规定：“违反本法第五十六条规定,在公路建筑控制区内修建建筑物､地面构筑物或者擅自埋设管线､电缆等设施的,由交通主管部门责令限期拆除,并可以处五万元以下的罚款｡逾期不拆除的,由交通主管部门拆除,有关费用由建筑者､构筑者承担｡”《中华人民共和国土地管理法》第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

……”《中华人民共和国土地管理法》第七十七条农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。

《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。

”综合以上的法律条文得知，特殊区域的管理即在区域内土地上违法修建建筑物、地面构筑物的管理（同一违法行为）都依法赋予了交通运输、国土资源、城乡规划等部门的处罚权（拆除的权利）。

即交通执法部门可以对特殊区域内的建筑物、地面构筑物等设施依法责令限期拆除,并可以处五万元以下的罚款及逾期不拆除的,由交通执法部门拆除,有关费用由建筑者､构筑者承担的处罚权利；国土资源部门可以依法将对本辖区内（包含“特殊区域”）违反土地管理法律、法规的行为有权责令退还非法占用的土地或限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状或没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；城乡规划部门可以对特殊区域内的建筑物、地面构筑物等设施依法责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。

四、目前高速公路建筑控制区的管理瓶颈1、高速交通行政执法部门对修建建筑物和构筑物等违法行为的发现和掌握比较难。

由于高速公路执法部门巡查和执法的主要工作平台在公路、公路用地范围及涉路施工现场，面对违法行为发生的点多线长，无法对控制区违法活动及时有效实行有效监视和控制，造成控制区违法行为发现和掌握极其困难。

譬如：在控制区修建铁塔或埋设管线等，由于距公路太远、被树木或建筑物遮挡等，几乎是很难发现。

其次，农民建房等问题，我们发现后，需要行政相对人提供相关材料时，对方根本不配合，同时还理直气壮地说这是通过政府批准了或是政府规划之列等，你们没有权利查我们……。

作为交通执法部门，对于当地政府的规划或相关部门给予办理了行政许可，这些信息我们基本上是空白。

2、公路建筑控制区内的规划、建设、审批与《公路法》未能有效相结合，是造成违法建筑蔓延的主要因素。

经了解，公路建筑控制区内的土地权属大都属于公路沿线村、乡镇集体所有，控制区内土地权除耕种、养殖等生产外的用地审批权属国土主管部门；修建房屋等建筑物的建设审批权属城乡规划部门；禁止在公路建筑控制区内修建建筑物、构筑物的管理权则属交通管理部门。

由于公路两侧建筑控制区内的土地所有权、审批权、管理权分别属于不同的主体，城乡规划、国土、交通部门都有各自的相关法律法规规定，各司其职，缺乏沟通和协调。

据悉，城乡规划部门将村民建房的审批权下放到乡镇、村两级政府，同时受多方面因素制约，对违法建筑、构筑物的管理态度不明朗，而交通执法法律赋予的权利有限，对违法建筑、构筑物的宏观调控手段较弱，单靠交通执法部门的管理力度往往力不从心，效果较差，致使对公路两侧违法建筑、构筑物的预防能力大大降低，从而造成公路两侧建筑控制区内违法建筑蔓延、管理失控。

3、高速交通执法部门对违反公路建筑控制区的案件立案、调查取证、处罚相对艰难。

作为交通执法部门对特殊区域只拥有监管权，而对于区域内的土地使用情况、审批情况、规划情况的了解基本上是灯下黑，可以说交通执法部门对这一特殊区域的监管只能在没有预先告知的前提下，即时发现即时处理的被动执法模式。

其次，对于发现后的处理，基本上是“心有余而力不足”。

即，要求相对人提供必须的立案信息不配合，认定和行政文书的签收也不会配合；建筑物的地基生成后纠正，对老百姓来说成本比较高，自行拆除基本上不可能；实施强制拆除过程中，其执行对象是违法修建的房屋或设施，而对房子里面的物品和人员却没有强制带离房屋的权利或故意让老人小孩呆在里面不走，或故意放置了电视机、家具等物品不搬，他们知道路政执法人员是没有强行搬走的权利，往往强拆现场会造成非常尴尬的局面，从而引发后果难以估量。

同时在执行强制拆除中，由于强制执行需要产生费用，虽然明确了费用由建筑者或构筑者承担，针对农民或单位来说，落到实处是难上加难……。

总之，违法者总是采用一切方式对抗，阻挠公路违法案件的调查取证和处罚，拒不执行交通执法部门的行政处罚决定，使得执法部门在建法建筑强制拆除过程中，无论是从程序上，还是从执行上都不能完全履行《强制法》的要求，公路建筑控制区执法“寸步唯坚”。

五、如何加强公路建筑控制区管理建议高速公路一般通车里程长，跨越多个行政市县区，拿京沈高速河北段来说，途经唐山、秦皇岛、廊坊三个地级市二十多个县区。

因此，由高速公路执法部门协调违法建筑发生地的各地方政府牵头显然是不现实的，而由高速公路执法部门一家独自实施管理又太身单力孤，在没有地方政府的支持、没有各相关部门的配合、更没有公检法司的司法保障下，建筑控制区的管理也很难实施。

公路建筑控制区的划定主体是县级以上地方人民政府，即县级以上地方人民政府是责任主体。

由其所属交通运输、国土资源部门、城乡规划部门参与执行，如涉及铁路、航道、水政、流域等职责交叉的区域主管部门也必须参与执行。

因此，对高速公路建筑控制区的管理，应按照政令畅通、组织得力、协调便利、及时高效的原则，结合我省高速公路一般跨越多个行政辖区的实际特征，建议明确高速公路沿线各地市级政府牵头，指定其所辖一个部门具体组织实施，其所属交通、国土、规划、航道、水政、流域、工商等相关部门共同参与执行，其所属公检法司给予司法保障，高速公路执法部门给与全力配合，通报相关信息。

为建立这一可行的管理模式，建议在相关法律法规修定时给予明确，以确保公路建筑控制区不受侵犯，保障河北路域环境协调可持续发展。

以上是我的多年来的工作感悟和对相关法律法规粗浅的理解，希望大家共同探讨，给予批评指正。

2015年9月28日。