关于露天采矿用地模式的探讨

关于露天采矿用地模式的探讨
摘要：我们对当前磷矿露天采矿用地模式的缺陷展开了论述，根据磷矿开采要求，提出以“临时用地”改变“征地”模式实施中出现的问题及原因重要性，并相应
的探讨了临时用地的工作打算及建议，以期为相关部门后续处理该问题提供必要
的参考依据。

关键词：磷矿；露天开采；矿业用地；征地；临时用地
前言
目前，对采矿用地问题的处理方法上，主要是以出让方式取得土地使用权。

如今，在采掘技术的更新发展下，露天开采规模不断扩大，占地范围愈加变大与
地方政府用地指标存在更多矛盾，采矿用地的征用受到极大考验，这变成如今阻
碍矿山企业发展的重要问题。

云南磷化集团有限公司（磷化集团）的开采方式有
三个特点，一是采用大型机械化露天开采，采剥土方规模大，采场下降速度快，
堆土场和采场均需大量占用土地；二是采矿用地周期短，从征地、剥离、采矿、
复垦到还地，平均3至5年，开采用地性质相当于“临时用地”；三是占用耕地少，矿山开采多占用的是荒山荒地，大部分都是海拔2300米以上的不适宜农作物生
长的高地，占用耕地不到10%。

因此，国土资源部为解决磷化集团采矿用地问题
特批复进行改革试点。

试点矿区范围内，在不改变农村土地所有权性质、不改变
规划土地用途的前提下，采取分期实施、到期归还的做法，以临时用地方式使用
农民集体土地。

一、试点实施中出现的问题及原因
（一）受市场因素及矿石品位影响，试点企业未能按用地计划使用试点范围
内的土地
根据省国土厅批复的用地计划，磷化集团计划在2012-2016年的5年内逐步
使用整个试点范围的土地，至2017年，试点范围内实际使用地土地为291.03公
顷（4365.45亩），占计划用地的71%。

这主要是受近几年磷矿市场需求疲软、矿产品价格低迷的影响，磷化集团调
整生产计划，减缓开采了进度，此外，部分试点区因矿石品位较低，开采成本较大，调整了开采计划和方案。

以上因素的影响，使得磷化集团在未能按计划在5
年内用完试点区域的土地。

（二）因部分试点矿权范围与滇池保护区存在重叠，部分尚未开采的试点区
域或面临退出，无法再继续使用
根据2015年公布的《滇池分级保护范围划定方案》，磷化集团的昆阳磷矿、晋宁磷矿、尖山磷矿三个矿区均有采矿权涉及滇池二级保护区范围，其中试点范
围内有尖山磷矿的马房采区和鞍山采区共8.7公顷（130.50亩）位于滇池二级保
护区的禁建区内。

根据《滇池保护条例》第四十八条的规定，滇池二级保护区内
禁止的行为包括“爆破、取土、挖砂、采石、采矿；”因此这两个试点范围目前无
法再继续使用。

（三）用地补偿难以达成一致，影响试点工作推进
农民维权意识进一步增强，地方关系难以协调，加上征地补偿新标准政策的
实施，当地农户对试点的用地租金期望较高，因采矿用地补偿问题难与试点企业
达成一致意见，农民不愿将土地租用给企业。

还有部分片区的农户，虽然与企业
签订了用地补偿协议，企业也支付了补偿费用，但农户却未能按协议约定按时按
量交地，增加了企业用地的难度，影响企业正常生产经营，致使试点工作推进困难。

（四）临时用地报批过程中复垦保证金的缴纳方式在一定程度上影响了企业
对办理用地手续的积极性
目前云南省在进行试点矿区临时用地报批时，要求企业对整个采矿权范围编
制土地复垦方案并缴纳复垦保证金，再按试点用地范围分批申办临时用地，即一
整个采矿权编制一个复垦方案。

磷化集团试点范围内共涉及9个采矿权，矿权面
积5430.89公顷（81463.35亩），而试点范围面积仅为412.32公顷（6184.80亩），仅占整个矿权面积的7.5%。

由于采矿权的范围远大于试点范围，按整个采
矿权编制复垦方案需要缴纳的复垦保证金数额巨大，企业将承受较大的资金压力，影响了企业办理用地手续的积极性，从而导致复垦方案、临时用地报批工作推进
缓慢。

（五）2017年土地利用总体规划调整完善之前，试点范围内因涉及占用基本
农田，增加了临时用地审批的难度
在2016年永久性基本农田划定和2017年土地利用总体规划调整完善之前，
昆阳磷矿肖家营矿区、晋宁磷矿矿区、晋宁磷矿梨花山矿区、尖山磷矿松山采区
等4个采区的试点范围内均涉及占用基本农田。

由于企业与村组达成的用地补偿
标准未达到国土部门对占用基本农田要求的补偿标准，因此造成部分矿区的临时
用地手续一直未获批准。

通过永久性基本农田划定和土地利用总体规划调整完善
工作，西山、晋宁两区均对原落在试点范围内的基本农田进行了调出，试点范围
内目前已无永久性基本农田，后期在临时用地报批过程中将不再受这一因素的影响。

（六）试点范围内矿区开采压占或损毁了耕地，耕地复垦无法保证耕地质量
耕地复垦的过程中，需注重“质”与“量”的结合，但在实际的耕地复垦工作中，基本上都只是勉强做到了“量”的保证，而无法做到“质”的达标，耕地复垦无法保
证耕地质量。

二、下一步工作打算及建议
（一）采矿用地方式改革试点成效显著，建议继续推进试点工作
露天矿采矿用地方式改革试点是对原有采矿用地方式的突破，对于合理开发
矿产资源，节约集约使用土地提供了一个良好的模式。

虽然试点工作中也还存在
部分不足，但基本实现了政府满意、企业满意、群众满意的良好局面，在助推生
态文明建设、减轻企业负担，保障农民权益、促进矿农关系和谐等方取得了很好
的成效。

建议对目前已经开展了实质性工作的试点矿区，继续给予政策支持，持
续推进试点工作，直至完成试点范围内的复垦及还地任务。

（二）建议部和省级国土资源管理部门加强对试点的监督和指导，解决试点
过程中的难题，定期评估实施成效，以更好的推进改革试点工作
部和省级国土资源管理部门应组织相关职能处室及专家对试点做好监督和指
导工作，听取市区国土部门及试点企业就试点工作开展情况的汇报，调查试点矿
区规模、开采情况、试点工作执行、企业经营状况等，围绕露天采矿用地方式改
革试点工作取得的成效及存在的主要问题和难题，进一步提出工作推进的建议与
措施，确保试点顺利有效推进。

（三）建议国土部门加强试点监管，督促企业合法用地、严格完成复垦及还
地工作
国土部门应加强对试点的批后管理，督促企业完善临时用地手续，合法用地；加强对复垦工作的监督，无论试点实施中遇到任何困难，凡是因露天采矿而占用
土地的都必须坚决履行复垦义务，应按照《土地复垦条例》等有关政策法规要求，如期缴纳复垦保证金，并按时按质完成已占用临时用地的复垦工作，及时把土地
归还给原土地使用权人。

（四）拟调整现有试点范围并在此基础上申请进一步扩大临时用地试点范围就目前试点涉及的9个矿权而言，其矿权总面积为5430.89公顷（81463.35亩），而批准纳入采矿用地方式改革试点的面积仅为412.32公顷（6184.80亩），企业因市场、资源储量、品位、开采成本、滇池保护等原因需要对试点范围进行
调整。

希望在总结前期试点经验的基础，能进一步扩大采矿用地改革方式试点范围，将其扩大到整个采矿权范围内。

（五）结合试点，探索改革临时用地审批方式，优化临时用地审批程序，延
长临时用地使用期限
建议优化临时用地审批程序，允许按试点范围编制土地复垦方案或按一个矿
权编制复垦方案后按申请使用的临时用地面积缴纳复垦保证金，这样可提高用地
企业的积极性。

由于磷化集团下属矿山开采规模较大，占地较多，一个试点区域从开始表土
剥离至开采结束后复垦，在一个2年期内比较难于实现，建议针对大型矿山，在
审批时可适当延长临时用地使用期限到8-10年。

或者在将来修订《土地管理法》时，建议延长临时用地的使用期限，可按不同的项目类型规定不同的使用期限，
从法律层面赋于临时用地更多的空间。

（六）受开采进度及矿区整体复垦工作推进的影响，在试点规定的时间内完
成试点区域的复垦和还地工作存在困难，建议适当延长复垦和还地时间试点矿山开采规模较大，试点区域只是矿权范围内极小的一部分，目前试点
范围内已使用的土地仍还处于开采阶段。

磷化集团在已采空的区域做了大量的复
垦工作，但受开采进度及矿区整体复垦工作推进的影响，在试点规定的时间内完
成试点区域的复垦和还地工作存在困难，建议适当延长复垦和还地时间。

（七）因地制宜开展采矿用地复垦工作
露天矿开采对原有地貌、地质结构的改变巨大，对于因开采占用的耕地，若
要求严格复垦为原用地类型，难度大、周期长，受地形地貌、水资源等自然条件
的限制，复垦后的土地质量也难以恢复到以前的耕种条件。

因此，建议建立采矿
用地复垦研究论证体系，根据采矿后土地实际情况因地制宜进行复垦，可以选择
复垦为耕地、林地、草地、坑塘水面等适合土地再利用的地类。

三、结论
综上所述，从磷矿露天开采土地使用成本来分析，以出让方式取得土地使用
权为15万至25万/亩，地区范围不同，出让价格不同，以临时用地方式取得以
使用年限10年计算成本约为3万元/亩（使用年限按10年计算），以出让方式
取得磷矿露天开采的采矿用地方式逐渐从征地发展为临时用地，是根据露天开采
的特征而引出因用地模式的分析，既对露天磷矿有效，也对露天煤矿、铁矿等其
他类型露天矿有效。

该模式能有效节约矿山用地支出、提高矿山企业效率并未村
民提供更多增收途径，对矿山发展意义重大，对取得良好经济效益与社会价值有
重要影响。

参考文献
[1]金磊夫.金属非金属矿山从业人员安全生产培训教材[M].徐州：中国矿业大
学出版社，2008：45-46.
[2]解世俊.金属矿床地下开采[M].北京：冶金工业出版社，1986：29-37.
[3]余星涤.盘活巨量矿业用地当是时[N].中国国土资源报，2010-06-22（2）.
[4]吴俊鹏.国土部与省政府签署创新矿业用地管理机制合作协议[N].山西日报，2010-11-26（1）.。