汾河流域生态环境保护机制创新思考

生 态环 境 的保 护 ， 过 创 新体 制 机 制 ， 进 汾河 流 域 通 促
经济 、 社会 和 环 境生 态 效 益 的协 调 ， 进 汾河 流 域 人 促 与 自然 的 和谐 发 展 ，把 汾 河 流域 建 设 成 一个 经 济 繁
荣、 环境 优 美 、 态 良好 、 生 和谐 、 宜居 、 有 全 国影 响 的 具 大 河流域 。
三 是积 极探 索 “ 绿色 ” 环保 经济 政策 。 积极 推 进环
保 收 费改 革 ，制定 有 利 于流 域环 境保 护 的产业 政 策 ，
深 化 绿 色 信 贷 、 色 采 购 等 环境 经 济 政 策 ， 励 并 引 绿 鼓 导 商业 银 行落 实绿 色 信贷 政 策 ， 健全 企 业环 境行 为信 用 等 级 评 价 制度 和企 业 环 保 信 息 库 ，加 强 融 资 洽 谈 会 、 目签约 会 项 目的 绿 色信 贷 合 格 审 查 ， 持 把 好 项 坚 信 贷准 入关 ， 格 绿色 信贷 “ 严 一票 否决 制 ” 。加快 环 境 税 费政 策 改革 ， 持 激 励 与惩 罚 井 重 ， 完善 现 有 税 坚 在
注 ： 文 获得 山 西省 科 技厅 软 科 学研 究 项 目（０ ８ ４０ ７ 本 ２０ ０ １３ — ０） １ 支持 。
护 的重 大 问题 ， 审议 重 大 环境 政 策 等重 要 事 项 ； 建立 完善环 保 流域协 调机 制 ， 强跨 行 政 区域 的流域 环境 加 综 合 治理体 制 和运行 机制建 设 ， 形成 省 、 、 市 县分 级管
ＳＨ ＸＩＷ ＡＴ Ｒ Ｓ ＡＮ Ｅ ＲＥ ＯＵＲＣ Ｓ Ｅ
汾 河 流 域 生 态 环 境 保 护 机 制 创 新 思 考
白平 则 ， 吕世 辰
（ 山西师范大学政 法学院 ， 山西 临汾 ０ １０ ） ４ ０ ４
［ 摘要 ］ 汾河流域生态环境 的保护 对于汾河流域各县市乃 至全省经济社会的科学、 可持续发展 具有举足轻重
的 意 义。 过 对 汾 河流 域 生 态环 境 保 护 现 状和 存 在 问题进 行 思考 ， 出 了汾 河 流域 生 态环 境保 护 机 制 创新 的 通 提
基 本 思路 和对 策。
［ 键词 ］ 河 流域 ； 态环 境 ； 护 机 制 关 汾 生 保
［ 中图分类号 ］ ３ １ Ｘ ２
［ 文献标识码］ ｃ
的基 础上兼 顾上 中下游 的经 济社会 利益 。流域是 以河
造 成水 资 源 严重 破 坏 ； 是 水 土严 重 流 失 ， 六 植被 覆 盖
率低 ， 导致 生态 环境恶性 循环 。
当前全 省 汾河流 域 生态环 境 保护 的 主要措 施有 ： 生态 环 境 治理 修 复 与保 护 工 程 建设 及 进 一 步加 强 环 境 行政 监管 。这两 种生态 环境保 护方法 都是 以政府 行 为为 主 ，未 能很 好地 调动 企业 和社 会公 众 的积极 性 ， 没 有 为企业 和社会 公众 参 与汾 河流 域生 态环 境治 理 、 保 护 提 供很 好 的 制度 平 台 ； 护 措施 过 于 单 一 ， 有 保 没 综 合 运用 多 种 手段 ， 特别 是 经 济 和市 场 手段 ； 缺乏 对
强环境 执 法监 管 的协调性 和 整体 性 。其次 要 建立 完备
的 执法 监 督 体 系 ， 强 环 境 执 法 能 力 建 设 ， 大 执 法 加 加 监管 力度 。再 次 要赋 予 环保 部 门更 大 的执 法权 限 ， 强 化环 境执 法权 威 ， 同时应 当积极 支 持社 会 公 众 提起 环
强化 企 业 环 境 社会 责 任 ， 建 环境 友 好 型企 业 ， 进 创 促 公 司企业 形 成 内部 自我约 束 的环境 管 理机 制 。
协调 解决 流域 内各 市 、 （ ） 间经 济发 展 与环境 保 县 区 之
针对 目前 保护机 制 方面存 在 的不 足 之处 ， 我们 要
在 把握 新 时期 环 境 保护 特 点 的基 础 上 ，综 合 运 用 经 济、 场、 市 舆论 、 政 、 律 等多 种 手 段促 进 汾 河流 域 行 法
目前 ，汾河 流域 生态 环境 主要 存 在 以下 问题 ： 一
是经 济社会 发 展对 水资 源需求 量 增加 ， 中游 干流河 道
断流 ； 是工 业 和城 市 生 活严 重 依 赖地 下 水 ， 二 以及农
保护 委 员会 ， 强流域 内各 级政 府之 间在 保 护流域 生 加
态 环 境 方 面 的 协 调 与 合 作
头地 区保 护水 源 的积极 性 和受 益水平 。 大对 生态 保 加 护地 区的扶 持力 度 ， 大生 态 环保 基础 设 施 实行 流 域 重 各市 县 （ ） 合共 建 。 区 联 二是 加 快完 善 市场 化要 素 配置 机 制 ， 开展 流 域排 污权 交易 。 快推进 流 域 内主要 污染 物排 污权有 偿使 加
业 用水 增加 ， 导致 地下 水严 重超 采 ， 位急剧 下 降 ； 水 三
是 工 业 企业 废 水 排放 量 大 ，汾河 地 表水 遭 到 严重 污
流域资源环境的统一性 、 整体性及其所承载的环
境 生 态 效益 和 经 济社 会 效 益 的矛 盾性 决定 了必须 由
省 政府 牵头 成立一 个 强有力 的 础设 施 共建 共享 共 护 ， 促进 流 域 功 能规 划 和 区域 产业 布局 相互 衔接 、 相互 配套 和 互动 发展 。 ２２ 完善 流域 环境 法律 制 度 ，创新 流域 环 境执 法机 ． 制， 改善 和提 高流域 环 境 执 法效 果 ， 法保 护 流域 生 依
态环 境 ， 分 发 挥 法 律 手 段 的 作 用 充
理 、 下联 动 ， 域各 市 、 （ ） 向合 作互 动 的务实 上 流 县 区 横 高效 的管 理决 策系统 。 建贯穿 流域各 结点 的环 境监 共
测 网络 ， 究 推广 流 域 联 防联 治 的 管理 模式 ， 励环 研 鼓
山西 利昌 水 鲁
水土保持・０ １ ２ １ 年第 ５ 期
用 和交 易 ，逐 步 形 成 流 域 主要 污 染 物 排 污权 交 易市
从 环境 立 法角 度 看 ， 一要 重 视 环境 法 制 基础 研 究
工 作 。加强 空 白领域 的环 保立 法研 究 ， 细化 法 律条 文 ，
明确 现有法 律 法规 对 环境 违 法行 为法 律责 任 的界定 ， 提 高环 境法 律 的可 操 作性 ， 整 行 政处 罚 种 类单 一 和 调
［ 文章编号］０ ４ ７ ４ （０ ）５ ０ １— ３ １０ — ０ ２ ２ １ ０ — ０ ２ ０ １
１ 汾河流域 生态 环境存 在 问题 与保 护现状
２１ 设 立跨地 市级行 政 区域的 、省政 府统 筹协调 的 、 ．
发 挥 综 合 环 境 治 理 作 用 的 山 西 省 汾 河 流 域 生 态 环 境
全 流域进 行统一 协调 管理组 织 ， 亟需 进行 保护创 新 。 ２ 汾河流 域生态 环境保 护机 制创新 思路 与对策
流 为 中心 ， 源头 到河 口构成 完 整 、 立 、 从 独 自成 系统 的 单元 ， 有 自然 和 功 能 的 内在统 一 性 ， 目前流 域 被 具 但
人 为划分多个行政区域 ， 地方利益 、 外部性以及搭便 车等可能在行政区域之间制造矛盾。 按行政区域划分 环 境保 护范 围 ， 得跨 行政 区域 的环境 污染 和破 坏 的 使 防治工 作不 能及时 开展 。因此需 要设立 汾河 流域管 理
机构（ 委员会 ）负责 流域行政 执 法 、 ， 监察 、 政复 议工 行 作， 组织 编 制流域 综合 规划 及有 关 的专 业或专 项 规划 并 负 责监 督 实施 ， 一管 理 流 域 资源 保 护工 作 ， 织 统 组 制 定 或参 与 制 定流 域 生 态补 偿 方案 并 负 责监 督 实施 等 。建 立 汾河 流域 生态环 境保 护 的流 域协 调机 制 ， 加 强省 政府 主导下 的地 区间 、部 门问联 席会 议 的作 用 ，
费 减 免 、 惠 和 加 征 基 础 上 ， 据 经 济社 会 发 展 新 情 优 根
新， 建立 公 司企业 自我 约束 、 政 执行 、 行 司法 执 行 和公 民参 与行 政 和 司法执 行 相结 合 的 综合 环 境 执法 机 制 。
首先 要建 立 各地 区 、各 部 门协 同 合作 的执 法机 制 ， 增
染； 四是 由于污水 垃圾 处理水 平 低 ， 中水 回用 规模 小 ，
水 资源 短缺加 剧 ；五是 煤炭 等矿 产 资源 的过 度开 采 ，
调 流域 内各 市 、 （ ） 县 区 及相关 部 门在 利用 流 域 内资源 环境 过程 中产生 的矛盾 ， 使在 流 域生 态环 境得 到保 护
罚 款 数 额 过低 的规 定 ， 大 处 罚 力度 ， 高 环 境 违 法 加 提
场 ； 解 落 实 流域 污 染 物 排 放 总 量 控制 指 标 ， 善排 分 完
污权 有偿 使用 和 交 易 的政 策 措施 ， 在建 立 排污 权 一级
市场 的基 础 上 ， 步 培 育 二 级 市场 ； 立 排 污权 交 易 逐 建 管 理 信 息 系 统 ， 善 排 污 总 量 在线 监 控 系统 ， 建 排 完 构
况 ， 大 新 兴税 种 ， 革 已有 税种 ， 大 税 收差 异 化 ， 扩 改 加 建立 较 为完善 的 环境税 费政 策体 系 。
四是 引导 和探 索 多元 化环保 投融 资体 制 。探索 政
境公 益诉 讼 ， 鼓励 社 会公 众参 与环 境行 政 和 司 法执 行
活动 ， 充分 发 挥 社 会 公 众 的协 同作 用 ， 强 司法 权 对 加
实 际 的环境 质 量 、 污染 物排 放 、 境 准入 标 准 ； 据各 环 根