高校内部权力配置与运行存在的问题及对策

束鞭长莫及， 那么， 行政权力的行使事实上就缺乏了真正的 监督。
４． 不重视其他利益群体的权力， 尤其是学生权力 国外发达国家和地区一般都比较重视高校内部其他利 益群体的民主参与权力， 大多数国家都以法律的形式规定学 校成员有对高校重大决策的参与权， 并明确规定其参与方式 和参与事项， 以确保高校决策主体的多元化。我国《高等教育 法》虽也规定高校通过以教师为主体的教职工代表大会等组 织形式， 保障教职工参与高校民主管理和监督， 但由于各种 原因， 教职工参与高校民主管理的权力往往存在诸多的困难 和阻碍。如， 现行法律只是笼统地规定教职工代表大会应以 教师为主体， 对于教师代表的产生方式、代表的任期以及教 职工代表大会的召集和主持、议事规则等都未作出明确规 定， 其结果是一些高校根本就不召集教职工代表大会， 或虽 召开会议， 其往往也只是走过场， 广大教职工民主参与权力 得不到有效保障。此外， 对于学生权力， 无论是立法还是实 务， 我国都很不重视， 甚至对于是否应给予学生权力尚存在 很大争论。在我国传统的教育观念中， 人们始终是将学生和 学校放在两极来看待， 学校和教师是教育者、管理者， 学生是 被教育者， 而并未认识到学生是高校不可缺少的重要成员。 在具体的制度设计上， 高校内部设立的各种委员会， 包括校 务会议、学术委员会以及教职工代表大会中， 基本上都没有 学生代表。因此， 在我国高校中， 学生基本处于一种无权地 位， 其合法权利和利益往往得不到保障。 三、完善我国高校内部权力配置和运行制度的具体构想 １． 明确界定党政权限和职责 在我国， 要完善高校内部权力配置和运行制度， 首先应解 决党政权限和职责的划分问题， 按照《高等教育法》和《中国共 产党普通高等学校基层组织工作条例》规定， 高校党委会的职 权主要包括：（ １） 讨论决定学校改革、发展和基本管理制度等重 大事项；（ ２） 讨论决定学校内部组织机构的设计和内部组织机 构负责人的人选；（ ３） 保证和监督学校行政执行党的路线、方 针、政策， 执行校党委会的决定， 坚持社会主义办学方向， 坚持 依法办学、按章办事， 提高工作效率。校长的职权主要包括：（ １） 拟订发展规划， 制定具体管理制度和年度工作计划并组织实 施；（ ２） 拟订内部组织机构的设置方案， 任免内部组织机构负责 人；（ ３） 拟订和执行年度经费预算方案。根据以上规定， 可以将 党委职权依次概括为重大事项决策权、用人权和政治方向保 障权。校长职权依次为行政执行权、用人权和财权。将两者的 职权进行比较可以发现： 党委会的政治方向保障权与校长的 财权， 应该没有冲突； 党委会的重大事项决策权与校长的行政 执行权， 应该也没有直接冲突， 但对于哪些属于学校改革、发展 和基本管理制度等重大事项， 现行法律却未作出明确界定， 笔 者认为， 可通过立法形式予以明确列举和概括， 以减少两者之 间的不必要的矛盾和冲突。实际上， 党委和校长职权的矛盾和 冲突主要体现在用人权上。笔者认为， 应将用人权授予校长行 使， 但同时赋予党委对校长的监督和建议权。因为， 在我国高 校校长基本上都是由上级主管部门任命， 在上级主管部门任 命校长过程中， 法律可规定其应征得校党委同意或由校党委 提名校长人选， 再由主管部门任命， 这样既未否定高校中党委 的领导， 又能使党委领导下的校长负责制真正得以贯彻。总 之， 明确界定党政权力的权限和职责， 关健就是要明确划分党 政之间的权限和职责范围， 并在两者之间形成相互制约和相 互监督的关系， 即校党委会应抓大事、抓方向、抓制度建设， 支
关键词： 高校； 权力； 问题； 对策
中图分类号： Ｄ９２２．１
文献标识码： Ａ
wk.baidu.com
文章编号： １６７２－ ０５４７（ ２００８） ０３－ ００５２－ ０３
一、高校内部权力体系结构及其配置和运行模式 按照伯顿·Ｒ·克拉克的划分方法， 高等教育系统的权力 分为三种： 一是扎根于学科的权力， 即来自教授个人或教授 团体的学术权力； 二是大学权力， 即来自董事会的董事权力 和学校行政管理层的官僚权力； 三是系统权力， 即来自政府 和政治的权力［ １］ 。第三种权力一般不属于高校内部权力， 但 其中政治权力在一些国家也可能属于内部权力。此外， 谢安 邦教授还提出了另种权力， 即其他利益群体的权力， 如一般 教师、教辅人员和学生的权力等。在我国， 尽管对于高校内部 到底有哪些权力仍存在诸多争议， 但学术权力和行政权力是 共存于高校内部的两种主导性权力却已基本成为共识， 虽然 对于什么是学术权力， 学者们也有各种不同看法和解释。 由于各国政治体制和文化背景等国情因素各不相同， 其 高校内部权力配置和运行模式也存在很大差异， 根据目前大 多数学者们的观点， 高校内部权力配置和运行模式主要可分 为如下三种类型： 一是学术权力主导型模式， 代表性国家是 德国。其特点是教授具有很大的个人权力， 教授及其行会、评 议会等学术组织在高校权力结构中起主导作用， 具有管理高 校学术事务的决策权。二是行政权力主导型模式， 代表性国 家是法国。其特点是权力主要分布在高校的上层权力决策机 构， 教授的权力作用相对较弱， 采取的是自上而下的、主要以 校长为首的行政权力系统贯彻董事会或评议会的权力运行 模式。三是学术权力与行政权力共同决策的二元权力结构模 式， 代表性国家是美国。其特点是学术权力与行政权力两权 分离， 各有渗透， 各司其责的管理模式［ ２］ 。但是， 近年来， 随着 各国高等教育的发展， 高校内部权力配置和运行模式也在发 生一些变化， 即权力体系中各主要权力主体都注重均衡发 展、协调制衡。主要表现是： 高等学校内部学术权力与行政权 力有分权化的趋势， 权力决策由单独的部门或个人转向注重 委员会化， 两大权力主体相互渗透， 学术权力决策注意吸收 行政人员参加， 行政权力决策注意吸收学术人员参加。 我国目前高校内部权力配置和运行模式与其他国家相 比， 存在很大不同。根据《高等教育法》的规定， 我国高校内部 实行的是党委领导下的校长负责制。该法第 ３９ 条规定“ ， 国 家举办的高等学校实行中国共产党基层委员会领导下的校
长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党 章程和有关规定， 统一领导学校工作， 支持校长独立负责地 行使职权。”同时， 该法第 ４１ 条又规定“高等学校的校长全面 负责本学校的教学、科研和其他行政管理工作。”根据以上规 定， 一些学者认为， 我国高校内部权力配置和运行模式从法 律或形式上看应该是政治权力主导型模式。但也有不少学者 认为， 我国高校内部权力配置和运行模式本质上也属于行政 权力主导型模式， 因为我国的政治权力与许多国家并不相 同， 政治权力与行政权力在本质上并没有很大差异。笔者认 为， 上述观点虽都有一定的道理， 但都有失偏颇。虽然从法律 和形式上看， 我国高校内部的政治权力的确居于领导地位， 但政治权力的领导一般只是政治上的领导， 而非业务上的直 接领导， 因此， 主张政治权力主导型模式的观点应该是比较 片面的。而对于主张行政权力主导型模式的观点， 则实质上 完全抹杀了政治权力和行政权力的不同， 毕竟， 现行法律已 明确规定我国实行党委领导下的校长负责制， 而党委的权力 是政治权力， 校长的权力是行政权力， 政治权利与行政权力 本质上还是有所不同， 两者在运行方式上也存在很大差异， 因而此一观点也并不妥当。基于以上认识， 笔者认为， 我国目 前高校内部权力配置和运行模式应该是政治权力和行政权 力共同主导而又相互分工和制约的模式。其实， 问题的关键 不在于我国实行的是政治权力或行政权力主导型模式还是 其他权力主导型模式， 而在于如何理顺高校内部各权力主体 的关系， 此一问题， 笔者将在文中第三部分展开论述。
－ ５２ －
《铜陵学院学报 》２００８ 年第 ３ 期
围非常模糊。如， 该法规定校长有拟订内部组织机构的设置 方案， 任免内部组织机构负责人的职权， 但同时又规定党委 有讨论决定学校内部组织机构的设计和内部组织机构负责 人的人选的职责， 从此项规定中， 很难看出该法有意将高校 内部的用人权归属于党委还是校长。由于法律规定的模糊， 导致了以党委为代表的政治权力与以校长为代表的行政权 力产生了矛盾和冲突， 在一些高校， 党委和校长事实上是两 个并行的权力核心， 双方各自为政， 这直接造成了一些高校 内部人际关系紧张， 管理环境恶化， 行政效率很低。虽然， 一 些高校为避免以上矛盾和冲突， 采取党委负责人与校长由一 人兼任， 但这又造成了事实上的党政不分， 以党代政， 几乎所 有事务都由党委负责的尴尬局面。
二、我国高校内部权力配置和运行存在的问题 １． 党政权限和职责不清 从管理学的原理来看“ ， 在同一部门只存在一种统一的 指挥系统， 且命令的发送应具有单一性口径， 这样才能保证 政令的畅通。”权力核心越多， 或权力结构越是复杂， 越容易 造成职责不明和权力越界现象， 这必然会导致行政成本增 大， 行政效率降低［ ３］ 。就我国高校而言，《高等教育法》虽明确 规定高校内部实行党委领导下的校长负责制， 但该法对党委 如何领导和校长如何负责， 即党委与校长的职权、职责并未 作出明确清晰的界定。虽然， 在该法第 ３９ 和第 ４１ 条对党委 和校长的职权、职责有一个大致的划分， 但两者职权、职责范
《铜陵学院学报 》２００８ 年第 ３ 期
政法论坛
高校内部权力配置与运行存在的问题及对策
丁 辰 赵建国
（ 铜陵学院， 安徽 铜陵 ２４４０００）
摘 要： 权力是实施管理的必要条件。文章从分析高校内部权力体系结构及其配置和运行模式出发， 指出了我国高校内部权
力配置与运行存在的问题， 并提出了相应的对策。
收稿日期： ２００８－ ０５－ ０２ 作者简介： 丁 辰（ １９７２－ ） ， 男， 安徽怀宁人， 铜陵学院法政系讲师， 法学硕士， 研究方向： 高等教育法。
赵建国（ １９６２－ ） ， 男， 安徽无为人， 铜陵学院法政系教授， 硕士， 研究方向： 高等教育法。 基金项目： 安徽省教育厅人文社会科学研究基金项目， 编号： ２００８ＳＫ２８６。
２． 行政权力居于绝对主导地位， 学术权力弱化 我国目前的高校内部权力配置和运行模式只是国家行 政体系在高等教育系统的延伸， 高校自身也完全以政府行政 模式来组织和运转， 行政权力占据绝对主导地位， 对校内各 种事务都直接采用行政手段集中地、从上到下地做出决策， 行政手段和科层化的管理方式规范着整个高校的组织运作。 在这种情况下， 教授、教师学术权力生存和发挥空间受到严 重的挤压， 虽然按照《高等教育法》的规定， 高校学术委员会 的职责是审议学科和专业的设置， 制定教学和科研计划， 评 定教学、科研成果等有关事项。但在实践中， 由于学术委员会 的议事规则不规范， 相关决议的效力不明， 学术委员会实际 上主要发挥咨询审议的功能。同时， 在学术委员会的管理运 作方式上， 也往往习惯于采用行政管理机构的组织和操作程 序， 代表学术权力的广大教授和学者的发言权和参与管理权 明显不够， 这直接导致了学术权力的弱化。虽然， 近几年， 随 着高校内部管理体制改革的深入， 各高校为了提高学术人员 在大学权力系统中的地位， 开始选拔一些教授等学术人员进 入学校行政部门担任部门负责人， 这对于提高学术人员的地 位， 发挥学者在高校管理中的作用， 有一定益处。但这种现象 产生的学术权力行政化倾向并不能完全代表学术权力的强 化， 如果控制不当很可能产生变异。一方面， 学术人员既是部 门的行政负责人， 也是学术领域的专家， 极易导致以行政职 务提升学术水平， 以行政身份衍生学术身份； 另一方面， 这种 学术权力和行政权力的相互越位和干预， 还可能导致更多的 人去关心权术而不关心学术， 关心“位子”而不关心“事业” ［ ４］ 。 ３． 行政权力过于向上集中且缺乏必要监督 我国现行高校内部行政权力组织形式主要采用是一种 直线职能制， 即从校长到院长（ 或系主任） 、再到系主任（ 或教 研室主任） 实行统一的直线式指挥， 校长对下级进行指挥， 下 达命令， 并负有全部责任。虽然在学校一级同时设有承担各 种具体管理职能的职能机构， 但他们一般是校长的参谋机构 和助手， 只对下级机构和人员的工作提出建议， 进行业务指 导， 没有决策权， 也不能对下级机构和人员下达命令、进行指 挥。这种直线职能制管理， 导致了行政权力过于集中， 且一般 只集中于以校长为首的少数人手中， 这严重窒息了中下层组 织工作的积极性， 难以调动广大教职工的办学积极性。同时， 由于政治体制或其他原因， 各高校内部普遍缺乏对权力行使 的有效监督。虽然各高校内部都设有纪律检查和行政监察委 员会等许多监督机构， 负责对行政权力进行监督， 但由于各 监督机构基本都受行政权力的控制或领导， 再加上其本身制 度也不健全， 这种监督大多有名无实。实际上， 我国高校内部 权力的行使在很大程度上靠的是上级的约束、一旦上级的约