浅议公共行政的内涵和外延

二 、公共行政 、经济组织行政 与社会 组织行政
从 狭 义 来 说 ，行政 仅 指 以 国家 行政 机 关 为 主 的公 共 组 织 的 管 理 活 动 ；从广 义来 说 ， 政 不仅 包括 以 国家行 政机 关为 主的 公 行 共组 织 的管理 活动 ， 而且 也包括 经 济组 织 的 管 理 活动 和社 会组 织 的管 理活 动 。 府强 制 政 机制、 市场 机 制和 社会 自我 管理 机 制是 现 代 社 会 的三种 基 本 活动 机制 ， 者各 有不 同 的 三 活 动范 围 ，各 有 不 同 的 国 家 和社 会调 节 功 能 ， 者相 互 作用共 同解决 人类 社 会面 临 的 三 各种发展 问题 。 诸多行政著作中都把国家行 政机关的管理活动纳入公共行政的范畴， 而 言， 公共行政主体管理的都是国家和社会公 把 经济 组织 和社 会组织 的管理 活动 纳入 私人 达到社会公平。 圃 共事务， 行政主体存在的目的是为了满足社 行政的范畴， 笔者认为这种提法还有待于进 【 者 简介 】 作 会公 共需 要 ，实 现社 会公 共利 益 。是否 满 足 步商榷 。 李 志 强 ，男， 黑龙 江省 齐 齐哈 尔市 ， 齐 社会 公共 需要 ， 是否 实现 社 会公 平正 义是 评 需要说 明的是 ，我们在这里采用的是 齐哈 尔市 委 党校 ，副教 授 ，主 要 研 究 价政 府 的最 终标 准 ， 政府 管理 是 为公 共 利益 经 济 组织 、 会组 织 的概念 ， 年来 在 党建 社 近 方向为行政问责制、新社会组 织。 而不 是为 私 人利 益服 务的 ， 是全 体社 会公 众 领域也称为新经济组织、新社会组织。对于
了创 新 和 发 展 ，本 文 认 为现 代行 政 管理 实 践所 讲 的 行 政 属 于 公 共行 政 ，对 公 共
利益 的 代表 和体 现 。
３ 、合法性 。公共行政主体 的存和发
展建 立在 民主 法 治 的框架 之 下 ， 政权 力来 行 源 于人 民 ，要 为人 民服务 并 接 受人 民监 督 。 行政活动要体现国家意志 ， 要在宪法和法律 规 定的范 围内运行 ，政府 必须 依法 行 政 。公 共行 政 管理 的主 体 、 行为 及其 过程 等 必须 依 据法律 、符合法律 ，否则就不具有合法性。 ４ 、合 理 ｒ 主。国 家的 宪法 和法 律 由于 难 以穷尽所有新情况、新问题 ，社会关系在发 生着 日新月异的变化 ， 从而导致公共行政主 体 自由裁量 权 的存在 。 就要 求 公共 行政 主 这 体在行政活动过程 中要正确运用 自由裁量 权 ，努 力做 到 合情 、合理 、恰 当和 适度 。 ５ 、程序性 。公共行政活动 既要符合法 律 的实 体 性规 定 ， 也要 遵 循法 律 的程 序性 规 定 ，程 序 即操 作规 程 ，是行 政 活动 的 步骤 、 顺序 、 式和 时 限 的总和 ， 照规 定 程序 行 方 按 政可以有效地制约公共行政权力 ， 保障公民 的 合法 权 益 。 ６ 、责 任 陛 。这 是 由公共行 政 权力 来 源 于人民这一特点所决定的， 在现代社会，各 国的宪法和法律几乎无例外都规定了一切权 利属 于 人 民 ， 民赋 予 了行政 主体 的 行政 权 人 力 ，因此 必须 接 受人 民监 督 ，行政 行 为要 对 人民负责。权力和责任从来都是相伴 而生 的， 没有无权 力的责任 ， 也没有无责任的权 力， 在一定程度上说责任甚至应该成为行政 主 体的 第 一位 属性 。
行 政 的 内涵 和 外 延 应 有较 全 面的理 解 。
【 关键词】
内涵 ；外 延
一
、
公共行政 的涵义和属性
关 于 什 么是 行 政 ？ 不 同 的 专 家学 者 分 别从 不 同的角 度 ， 阐述 了 见仁 见智 的观 点和 学说，比如除外说 、国家意志执行说 、管理 说 等 ，这 些 观 点 和 学说 具有 积 极 的合 理 元 素， 为我 们研 究行政 问题提 供 了极大 的 借鉴 参考 价值 。但 同 时应该 注意 到 的是 ，它 们之 问 不可 避 免 地 产 生 了 一 定 的差 异 性 和模 糊 性 ，有 的也开 始 不适 应 现代 行政 实 践 。 现 代意 义 的行 政 法 学 、 行政 学 所 探 究 的 “ 政 ” 应该 属 于 公 共 行 政 （ ｂｌ Ｃ 行 Ｐｔ ｉ ｌ Ａｄ ｎｔ ｔ ｎ ，与 国家行 政机 关 以及 其他 ｍｉｓ ａｉ ） ｒ ｏ 公 共组 织相 联 系 ， 并与 它们 行使 行政 职 权相 联 系 ，具 体 是 指 国 家行 政 机 关 以 及其 他法 律 、法规授 权 的组织 对 国家 与社 会公 共 事务 的决 策 、组 织 、管理 和 调控 。 这 一界 定 代 表 了 目前 国 内理 论 界和 实 务 界 比较普 遍 的看法 ， 显示 了公 共行 政 的这 样 一 些特 征 ： １ 特定性 。 是针 对行 政 主体 而言 ， 、 这 公 共 行政 的 主体 限定为 两类 ：国 家行政 机 关和 法律、法规授权的组织。国家行政机关是行 政 活动 的必 然主 体 ， 法律 、法规 授权 组 织是 行 政活 动 的应然 主体 ， 它是伴 随着公 共 管理 任务的多元化和复杂化而出现的一类主体， 按 照法律 、 法规 的授 权 具有一 定 公共 行政管 理职 能 的法律 、 法规 授 权的 组织 目前 也成 为 行政 活 动的 主体 。比如普 通 高校根 据相 关法 律的授权有权法学校对违反管理规定的行为 给予 纪律 处分 ，此时 普通 高 校 即是法 律 、法 规 授权 组织 ，成为 了 行政 活动 的主体 。 ２ 、公 益． 。这是 针对 行政 管 理事 务 而 性
浅 议公 共行 政 的 内涵 和外 延
李志 强 齐齐哈 尔市委党 校政治 学教研部 １ Ｏ １ ０ ６ ５
【 文章 摘要 】 行 政 是 行 政 理 论 研 究 的 起 点 和 开 端 ，是行 政理 论研 究中最 为核 心的词 汇 ， 目前使 用 的行政 概 念应 该 说起 源 于 近 现 代 意 义 上 的 西 方 国 家 ，并 逐 渐得 到
一
ＭＯＤ Ｒ Ｂ ＳＮＥ Ｓ 坝 代 商 业 Ｋ Ｎ Ｕ Ｉ Ｓ
后一类组织， 我国原来一般采用 民问组织等 提法 ， ０７ ２０ 年党的十七大报告进一步明确 了 社会组织的提法。 下面我们简要对 比 ‘ 下公共行政 、经 济组 织行 政 与社 会组 织行 政 的 区别 ， 籍此 来 进一 步 明确 公 共行 政 的 外延 。 １ 、从 活动 范 围来 看 ，公 共行 政是 公 益 性 服务 ， 主要 提供 公 共产 品 ；经济 组 织行政 是私盏 性服务，主要提供私人产品； 社会组 织行 政 主要 是公 益 性服 务 ， 要提 供公 共产 主 品 ，部 分提 供 私人 产 品。 ２ 、从管理 目标来 看 ，公 共行 政是 为 了 满 足社 会公 众需 要 ， 现社 会公 共利 益 ，维 实 护 社会 公平 正 义； 济组 织行 政 是追 求利 润 经 最 大化 ， 实现 企 业 自身 发展 ；社 会组 织行政 主要 是 满足 社 会特定 群体 需要 ， 实现社 会 公 共 利益 ，维护 社 会公 平 正义 。 ３ 从运行 基 础 来看 ，公 共行 政 的运 行 、 来 源于 国 家财政 ， 要依 赖税 收和 收 费的 支 主 撑； 经济 组织 的运行 主要 来源 于 在市 场 中获 取 的利 润和 投 资收益 ； 会组 织 的运行 主要 社 来 源于 国 际援 助 、各 种捐 助 和捐 赠 。
４ 、从运 行机 制 来看 ，公 共行 政 的权 力 运 行是 依靠 国 家强 制力 来保 障 的 ， 同时必 须 依 法行政 ， 法 冶 化的状 态 下运行 ， 接受 在 要 来 自各方面的监督；经济组织行政是依据市 场机 制 来运 行 ，具有 独立 的 自主权 ，带有一 定 的强 制性 特 征 ， 业在 市 场竞 争 中优胜 劣 企 汰 ；社 会组 织 行政 是 依 据志 愿精 神 来运 行 ， 具有一 定 的 自主 权 ，不 带有 强 制性 的特 征 。 ５ 、从 人 员任 用来 看 ，公 共行 政 的人 员 任 用是 采取选 任 、 委任 、 考任 及聘 用 的方 式 经 济 组 织 行政 的 人 员任 用 是 采 取聘 用 的方 式 ；｝会 组织 行政 的 人 员任 用是 采 取 志愿 土 招 募及 聘用 的 方式 。 ６ 从 组织形 式来看 ， 、 公共 行政 的组 织形 式主要 是 采取官僚 制 的科层 管理 ，上 下级之 间是严格的命令和服从的关系 ；经济组织行 政 的组织 形式 主要 采 取董事 会 、总经理 、监 事会的相互制约， 内部之间主要采取灵活的、 扁平 化的 组织形 式 ；社会组 织行 政的组 织形 式主要 采取 协商 和共 识的 自 管理 ， 内部之 愿 间 主要 采取非 等级 的 、分 权 化的组 织形 式 。 ７ 从分配 模 式上 看 ， ． 公共行 政 以政府 为 社会 财 富分 配 主体 ，采 用强 制性 分 配原 则 ， 极 力促 进 社 会公平 ； 济组 织行 政 以市场 为 经 社 会财富分配主体 ，采用竞争性分配原则， 容 易造 成两极 分 化； 会组 织行 政 以社 会为 社 社 会财 富分配 主 体 ，采用 志愿 性原 则 ， 力 极