深化中国集体林业产权制度改革路径

2012年12月刊
改革与开放
深化中国集体林业产权制度改革路径探析
胡柳杨李火元
（江西省弋阳县林业局334400）
摘要：集体林业在我国林业的重要组成部分，对于我国农业发展具有重要意义；推进集体林业产权制度改革是发展林业的重要举措，有利于明晰产权，搞活经营和生态文明建设；必须在现有的改革基础上，进一步加强集体林业产权改革力度，探索新的模式和举措。

关键词：集体林业产权制度改革路径
为了更好地明晰集体林业产权，实现搞活经营、规范流转和建设生态文明的目标，2008年，党中央、国务院颁发了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，2009年，中央林业工作会议做出了全面推进集体林权制度改革的决定。

在中央的统一部署下，以福建、江西和辽宁为主要代表的许多地区在集体林业产权制度方面都作了大量的探索和实践，取得了许多成功经验。

但是，我们还应该看到，我国的集体林权改革在全国的推行还有较多的阻碍。

本文拟就如何进一步更好更深入地推进我国集体林业产权制度改革作一些探讨。

一、当前我国集体林权改革存在的主要问题分析
１、林业资源优势没有很好地转化为效益优势
我国目前人均占有林地面积远远超过耕地占有面积，无疑，这丰富的林业资源确实为农村带来了巨大的效益。

但是，客观上来说，目前，我国集体林业的经济效益来源单一、增长不快。

对于林地资源的开发、利用以及再培育等方面还存在相当大的空间，林业优势没有充分转化为经济优势和发展优势，尚未达到“活起来、富起来”的目标。

２、中央和地方相关集体林业产权制度改革的法制建设滞后
伴随着我国生产资料所有制的历次调整与改革，我国林业产权改革也不断深入，中央也相继出台了一些如《农村土地承包法》和《森林法》、《物权法》等相关法律法规，各地也相继制定了一些具体的实施意见。

但是，总的来说，这些法律规定都显得比较抽象，使得这些法律法规基本上只能起到一个宏观的指导作用，缺乏可操作性。

还有一些急需规范的方面的法律法规制定如规范林地流转的法律法规存在空白。

３、各项相关的配套改革跟上不及时
在明晰产权和确权发证的主体改革任务基本完成后，只有继续围绕林权这个核心，全面开展其它配套改革，才能使林业产权改革不变成独角戏，才能真正保障林农的经营权、处置权和收益权的实现。

但是，目前有些地方配套改革制定不及时，创新力度不够，尤其是在集体林业的投融资改革、商品林采伐限额管理制度、林业社会化服务体系完善等方面出现了某种程度的“真空”。

如果这些配套改革跟不上，将直接影响主体改革成果的巩固和发展。

４、分类指导和问题研究不够
我国地域广阔，各地情况又各不相同，决定了我国集体林业产权制度改革将是一个复杂、长期的过程，需要中央政府及相关林业部门与各地方政府林业部门持续性地针对改革及全面推广的具体进程中存在的问题和出现的新情况及时并有预见性地进行研讨，对不同的问题要统筹协调、分类指导。

然而，事实上，我们做得不够。

如目前在林权流转方面亟待明确、规范的规程，可是至今国家层面上的规范林地流转的法律法规尚未出台，只有各省依据《森林法》等法律制定的一些地方性法律，这样一来，就必然导致林地流转市场培育不够，统一、规范的林业产权流转市场没有出现，存在着随意性大，规范不够、缺乏透明度等问题；同时由于部分省市地区市场观念落后，许多干部和林农对集体林权改革的认识不到位，甚至有的人钻政策法规不健全的空子，擅自转包出租林地，恶意山林倒卖、炒卖等现象。

此外，由于各省情况不一，集体林业产权制度改革步调并不一致，也影响了全国林业产权制度改革的整体推进。

５、集体林业产权制度改革的社会环境优化不够
集体林权改革需要好的外部环境提供支撑。

但是目前，这方面也存在一些问题，主要表现在：一是当前林业发展的主体－许多林农自身素质主要是科学文化素质不高，对于林业发展的全局认识不够，缺乏可持续发展的长远眼光；二是政府和社会在技术、信息等方面社会化服务的供给明显不足。

大部分乡镇的林业工作站的技术服务相当落后，可提供的服务内容和质量都与林权改革的实际需要不符。

二、深化集体林业产权改革的必要性
长期以来，由于集体山林产权不明晰，经营主体缺位，导致集体林木只砍不造、造而不管，森林资源优势没有及时转化为经济优势和生态优势。

同时因争夺森林资源造成的矛盾和纠纷还容易造成各地方群众、村落之间的争执，成为了社会不安全的因素。

因此，加强林业产权改革势在必行。

１、深化集体林权改革有利于推动新时期林业的可持续发展
随着我国经济改革和社会发展的不断深入，林业发展存在的许多深层次问题如投入不足，开发不够，保护不力等已经成为阻碍经济发展的因素。

究其原因，还是在于我国的集体林业产权不明晰，流转不自由，经营主体不明确。

所以说，大力推进集体林业产权制度改革，改变当前我国林业所有制形式比较单一，多元化的格局还未形成的局面，将极大地激发广大农民和各种社会力量投身林业建设的积极性，从而促进经济和社会发展。

２、深化集体林权制度改革是继续推进新农村建设、建设生态文明的重要途径之一
一方面，深化集体林权制度改革有利于农民增收问题的解决。

集体林权改革的最终任务就是加强农村的可持续发展，实现人与自然的和谐发展。

近年来，福建、江西、辽宁等省积极开展集体林权制度改革，都取得了明显的实效，村集体和林农的收入都有极大的提高。

另一方面，集体林业产权制度改革有利于继续推进新农村建设。

集体林权制度改革关注广大林农最关心的利益问题，能够带动农村经济、教育、医疗、就业和社会保障等事业的发展，实现人与自然的和谐发展。

三、推进新一轮集体林业产权制度改革的对策分析
自2009年的中央林业工作会议起，我国集体林权制度改革进入了一个新的发展阶段。

结合上述改革进程中实际中存在的问题，
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我们认为，在坚持长期稳定林地家庭承包政策不动摇的前提下，今后应该考虑采取若干措施重点解决以下一些问题。

１、进一步明晰集体林业产权
目前，产权问题仍然是制约我国集体林业发展的核心问题。

所以，我们要继续在坚持集体林地所有权归集体的前提下，按照中央的统一部署，吸取历次林权改革的经验教训，分类改革。

对于大部分林地，继续依靠家庭承包方式，保证农民的合法的林地承包经营权、使用权和收益权，使林地真正变成农户的生产资料。

林农在保证林地用途的前提下，可以对林地承包经营权和林木所有权实行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件；有关部门对集体林地的征收，要保证林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费及林农社会保障费用等落实到位；对少数确实不宜承包经营的公益林，也要依照法定程序，落实森林生态效益补偿政策，通过均股、均利等其他方式落实产权。

２、进一步加快和深化森林经营管理制度改革
针对林业产权改革后出现的诸如由于农户分散经营，少数森林质量下降，林木采伐审批相关手续繁琐，乱砍滥伐、乱收滥购重新出现，资源没有得到充分利用等问题，要进一步加强林权管理，探索改革既能保证经营主体的承包经营权，又能实现森林资源可持续发展的路子，尤其是今后森林资源采伐管理的新模式、新措施；同时，还应该加强对承包农户的指导，帮助其树立生态理念和可持续开发理念；另外，林业主管部门要进一步简化采伐审批程序，既严格管理，又要透明、简洁，方便承包者开发经营。

３、加强对承包经营主体的指导和组织，提高其抗风险能力
由森林资源本身的特点决定，林业资源更适宜规模经营。

但林业产权分离后，实际经营方式是相互分开的。

这就给各承包经营户在抗经营风险如防火、防病等方面带来新的难题。

所以，林业主管部门要加强对农户的指导，帮助他们在保证其承包经营权的前提下，走联合经营的道路，通过发展林业合作经济组织等方式，提高林业经营组织化程度，推进林业规模化、产业化、标准化、集约化经营，增强农民抵御市场风险的能力。

４、进一步规范森林资源的有序高效流转
从集体林权制度改革的一些先行地区来看，森林资源流转非常活跃，这有利于搞活经济，实现资源有序配置，但也存在少数林农不了解行情，在市场流转中出现了不公平交易的问题，甚至还有又有个别大户利用自己的经营优势，恶意从林农手中低价套购山林，转手炒买炒卖的现象，从而影响了林农生产经营积极性，也影响了林业生产的继续发展。

所以，作为林业主管部门有责任在这方面加强管理、出台一些相关的规定，建立和规范林木流转交易市场，健全资源资产评估体系，实现林业生产要素的合理有效地流转。

另一方面，要对经营主体尤其是农户加强相关政策、法律、法规的指导和培训，提高农户的经营素质，最后实现既盘活资产，又有序流转的目的。

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条约及条款予以履行及实现或是不照条约条款规定进行履行，无法借助于此种方式确保列强诸国对于华侵略利益及目的的实现，那么晚清政府统治阶级的“自主”属性即不复存在。

基于这一因素的考量，列强诸国在条约制度作用之下要求晚清政府统治阶级严格实行“外笃友谊”的外交方针，不折不扣的履行各项条约义务，借助于此种方式避免列强诸国以强制性、武力性的动兵之举干预政府统治内政，防止其与晚清政府统治形成“分属诸邦”的统治格局。

三、结束语
总而言之，本文针对有关条约制度与半殖民地化国际法视域中的晚清与列强关系相关问题做出了简要分析与说明，其目的在于：基于我国近代发展史上国际法律关系的研究视野，基于对晚清政府统治背景下的半殖民地半封建社会现实格局，着眼于条约制度的形成及其演变问题，旨在于认识晚清政府统治下整个社会半殖民地化的形成过程，在此基础之上所探求的晚清与列强间的关系能够在一定程度上加深相关工作人员有关我国近代化历程的认识，同时其也是对近代发展史背景下中外关系问题予以考察的重要方式，有着极为深刻与深远的现实意义。

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政治法制经纬。