第六章 公文立卷与归档

第六章公文立卷与归档【理论讲述】机关在公务活动形成和使用的公文，处理完毕后，需要进行系统整理并移交机关档案部门保管，这项工作就是我们通常所说的“立卷归档”。

好的立卷归档工作对于保存有价值的文件，以及积累档案史料有着十分重要的意义。

因此，在实际工作中，万万不可轻视。

那么，怎样进行公文立卷和归档呢？一、公文立卷公文立卷，就是将机关工作中处理完毕有查考保存价值的公文，按照一定的要求和方法进行有序整理，组合成案卷的过程。

因而，公文立卷又称组卷或编立案卷。

对整个公文处理程序而言，它是最后一道程序；而对机关档案整理工作来说，它又是首要工序。

因此，具有重要的地位。

（一）立卷工作的基本要求一个小机关一年可能形成和处理几百份文件，而一个中等机关或大机关一年则有可能形成和处理成千上万份文件，要对这些杂乱无章的公文进行立卷必然是一件极为繁琐的工作。

要使我们的立卷工作快捷、简便、有序进行，首先就必须明确立卷工作的基本要求。

第一，要能够反映机关工作的历史面貌。

公文立卷的目的，是机关或单位为保存自己的工作活动中形成的材料，以便在今后工作中查考利用，总结历史经验教训。

这就要求公文立卷必须如实地保留机关单位历史活动的本来面貌，为科学、民主决策奠定良好的基础。

1983年4月28日，由中共中央办公厅和国务院办公厅联合颁发的《机关档案工作条例》第一章第二条明确规定：“机关档案工作是机关工作的组成部分，是提高机关工作效率和工作质量的必要条件，是维护机关历史真实面貌的一项重要工作。

”在立卷过程中，我们要坚持实事求是的原则，不因个人好恶而片面随意地拣选文件，或按领导意志来任意加以整理。

一定要从大局出发，全面、科学、合理地对有关材料进行系统化整理。

第二，要保持文件之间的历史联系。

每个机关单位都不是孤立的，都在国家或社会组织中处于一定的位置。

因此，不可能脱离这个组织孤立地开展活动，它同自己的领导机关、所属单位或平行部门之间，总是有着十分紧密的关联。

相互之间政务往来所形成的公文，不仅客观反映了工作中的联系，而且真实记录了机关或单位活动的历史面貌。

如请示与批复，询问与答复信函，请示与意见等。

对这些往来文件，我们在立卷过程中，要注意它们之间的历史联系，不能人为地割裂开。

第三，要按照机关工作活动的规律立卷。

尽管不同机关单位其职权范围和业务性质不同，但在公务活动中其文件的处理总有着类似的规律。

这种规律也就是文件之间的历史联系的具体表现，即通常所说的文件的“来龙去脉”。

如一般的年终总结暨先进表彰大会上，总不可避免地有一系列文件，如年终工作总结报告、先进典型材料、表彰决定，以及相关会议通知、会议记录、领导讲话稿等。

这些文件相互之间有着紧密联系，全面系统地反映了该会议的真实面貌。

因此，在整理立卷时，我们不能随意拆散它们之间的原有联系，应组合在一块形成案卷。

这不仅有利于今后的查考利用，也有利于再现机关活动的历史面貌。

第四，要便于保管和查找利用文件。

在实际工作中，有一些活动时间很短，活动内容也比较简单，形成的文件也很少，如果独立立卷的话，其案卷不仅太薄，且过于零散。

而有些活动时间很长，涉及方方面面，形成的文件很多，如果形成一个独立案卷的话，案卷太厚，不但不利于装订，也给今后查阅利用带来困难。

针对这些情况，就要求我们在保持文件历史联系、反映机关活动的同时，还要考虑到便于保管和利用。

对于太薄的案卷就宜于从更大范围考虑文件的联系，综合立卷。

而对于太厚的案卷则应分得再细些，按照有关特征分成几个案卷。

还有一些文件虽然围绕的是同一项工作或同一次会议形成的，但由于保管的期限不一样，不宜于混在一起，而应适当分开立卷，以便于今后档案的移交和利用。

（二）公文立卷的方法在实际工作中，怎样按照公文立卷的基本要求，既保持文件之间的历史联系，体现一定的规律，又便于保管和利用呢？这必然涉及到公文立卷的方法问题。

目前，经常采用的立卷方法主要有：按问题特征立卷、按作者特征立卷、按时间特征立卷、按文种特征立卷、按通讯者特征立卷、按地区特征立卷等。

我们习惯上将它们称为公文立卷“六个特征”。

这六个特征不是人为想象出来的，而是从公文自身抽离出来的，它概括了公文的一般规律，作为立卷的基本依据，所以又叫“立卷特征”。

1.按问题特征立卷问题特征其实也就是公文内容所反映的主题，包括事件、人物、事物、问题等。

按问题特征立卷，就是将有关于某一事件、人物、事物或问题的公文组合在一起，形成一个案卷。

例如：《关于烟花材料厂厂房改扩建项目的有关文件材料》、《关于工资调整的来往文件》、《关于×××同志模范事迹的文件材料》、《关于征用土地的来往文件》等。

在实际的立卷过程中，这种方法使用非常普遍。

因为机关单位的活动总是围绕一系列的问题而展开，在解决和处理问题中形成一定数量的公文，这些公文之间有着十分紧密的历史联系，共同反映了机关或单位活动的历史面貌。

因此，按问题特征将这些公文组合在一起，既有利于呈现某一问题的来龙去脉，也便于将来查找利用。

2.按作者特征立卷作者是指公文的制发者。

按作者特征立卷，也就是将同一机关单位的文件组合在一起，便于反映本机关的决策及其他机关与本机关的联系。

如果与本机关单位有工作或业务联系的机关很多，我们还可以按照行文关系进行再次划分，分为上级机关文件、下级机关文件和平行机关文件，如《××县水利局下发文件》、《××乡××村上报文件》。

这同样属于按作者特征立卷的范畴。

3.按时间特征立卷时间特征既指公文的形成时间，也指公文内容针对的时间。

按时间特征立卷，就是将同一时间（如同年、同季度、同月、上半年、下半年等）的公文集中立卷。

如《2008年第一季度生产情况统计表》、《2008年上半年会议记录》等。

一般情况下，公文的形成时间也就是公文针对的时间，两者是一致的。

但在实际工作中，也有些工作是跨年度甚至多年的，这就需要认真辨别，区分立卷。

如一些年度计划、总结、报表、预算、决算等，这类文件时间针对性很强，我们可以按其针对的时间立卷。

跨年度或多年的计划，可以放在开始年度立卷，而跨年度或多年的总结可以放在最后年度立卷。

总结和计划写在一起的，应视其内容的侧重点而定，比如《2007年工作总结与2008年工作要点》，如果重在总结，附带提到对2008年的工作安排，就应放在2007年立卷。

如果文件只是轻描淡写地总结去年的工作，重在安排今年的工作，那就应该放在今年立卷。

跨年度处理的公文，通常放在办结的年度立卷。

跨年的请示和批复、意见，一般按复文的年度立卷。

还有其它一些情况，我们应区别对待。

4.按文种特征立卷文种特征，也就是公文所标明的种类。

按文种特征立卷，也就是将文种相同的公文归在一起集中立卷。

如按照通知、请示、报告等组合案卷。

这种立卷方法适用于机关单位公文数量不多的情况，假如每年仅收到的通知就数千份，将这么多通知放在一起立卷明显不合宜。

因此，采用这种方法应视机关来往文件数量而定。

5.按通讯者特征立卷通讯者特征，指的是往复文件的收发文机关共同构成的特征。

按通讯者特征立卷，就是将本机关与某机关之间，双方就某一问题进行沟通交流并作出处理而形成的来往文件，集中进行立卷，如《××县××就小流域治理工作与××县来往文件》。

这种立卷方法有利于反映问题商讨解决的全貌，便于查考参照。

在立卷中，我们要将其与按作者特征立卷区别开来。

按作者特征组卷时，卷内的文件都是发往本机关的，都是本机关的收文。

而按通讯者特征组卷时，是本机关与某一机关双方相互来往的公文。

6.按地区特征立卷地区特征，又称地理特征。

指的是公文内容所涉及的地区。

按地区特征立卷，也就是将内容涉及同一地区的公文集中立卷。

在通常情况下，按这种方法组卷的公文多是下级机关单位的来文、调查统计材料以及其它一些专门文件。

而本级机关的发文或上级机关的来文，则很少采用这种立卷方法。

在具体工作中，我们可以结合实际，灵活运用这六种方法，也可以视情况，综合运用其中几种方法。

一个总的指导原则就是要尽可能将千头万绪的公文归类清楚，符合公文立卷工作的基本要求。

（三）公文立卷的程序到底怎样进行公文立卷工作呢？具体来说，有这样几个具体的工作环节：编写立卷类目、平时立卷、系统收集、集中统一立卷。

立卷工作完成后，随之进入归档程序。

（见图9-1）下面，我们对这些基本环节分别进行简要论述，以帮助大家学习掌握。

图9-11.编写立卷类目立卷类目，也称归卷类目、案卷类目。

它是在案卷尚未形成之前，事先根据机关的活动情况，对本年度来往文件范围、种类和数量作出预计，按照立卷的要求和方法拟制的文件归类条目，用以指导机关的立卷工作。

设立时间较长的机关单位一般都有现成的立卷类目，在这种情况下，秘书人员可按此类目进行立卷，或对其进行修订后立卷。

对于一些新设或变更的机关单位，需要编制新的立卷类目。

编制立卷类目之前，我们首先需要详细了解本机关的工作性质、职权范围、部门设置、活动情况，从而基本确定往来文件的大致范围、种类和数量，为编制类目做好充分准备。

类目的结构通常由类和条目组成。

我们既可以根据机关职能范围和工作任务分类，如基层乡镇政府就可以分为：党群工作类，行政管理类，组织人事类，人大、政协类，其它类等。

在类的下面再分具体的条目，如在行政管理类下面分列：①农林水相关文件材料；②财贸文件、统计报表；③科教文卫体相关文件材料；④计生往来文件、统计报表；⑤乡镇企业管理制度、承包协议、合同；⑥基础设施建设相关文件材料等。

同时也可以按机关的组织结构分类，直接将各内部机构作为类名，还以乡镇政府为例，如党委政府办公室类、经济发展办公室类、土地城建办公室类、计生办公室类、水林站类、农业技术推广站类、文化广播电视站类、财政结算中心类、其它类等。

在这些类下面同样也可以按公文特征分列不同条目。

立卷类目的编制是一项比较复杂的工作，我们不仅要遵循文件形成的客观规律，进行合理的分类，同时还要注意分类的实用性，便于立卷和查阅利用。

2.平时立卷立卷类目编制好以后，我们可以在上年末或年初根据类目所列条目，为每个条目准备一个卷夹。

在卷夹的封面和脊背上写好条款号和条款名称，并按编号顺序依次排好。

平时工作中处理完毕的公文，我们就可以随手放入相应的卷夹中。

这就是平时立卷。

这项工作的好坏直接影响到年终的案卷整理工作。

平时立卷进行地好，不仅有利于随时查找利用文件，而且是将原本复杂繁琐的立卷工作化整为零、化难为易的好方法。

3.系统收集一般来说，每个机关每年都要进行一次集中统一立卷工作。

这项工作可选在年终，也可以选在年初进行，视具体工作情况而定。

在集中立卷之前，我们必须认真收集平时没有立卷的“帐外”文件材料，比如有关人员外出带回的文件材料，各职能部门的会议记录、图表、簿册，以及借阅的有关文件材料等。