农村土地确权颁证现状调查及对策建议

农村土地所有权和使用权现状及对策建议

摘要：中共十七届三中全会提出农村集体土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让等方式流转的政策，这无疑给农村土地规模化经营带来了福音，通过政府的积极引导，大量土地向种植大户流转，但这导致了农村集体土地所有权和使用权主体不清，产权虚化，最终导致了各种各样的矛盾，甚至引发上访事件。我国《物权法》采用“三分法”将土地所有权分为国家、集体和私人所有权。这一立法模式吻合了我国现阶段的国情，也吻合了农村集体土地所有权的模糊提法。所有权和使用权的分离制约了土地流转，也制约了农村经济社会的发展。一直以来，在广大的农村都在进行不规范的土地流转，这种小规模的不规范流转导致农村土地权属出现了混乱，为争取土地使用权而引发的矛盾常常被激化，同时由于建设用地规模的不断扩大，农用地被征用而农民得不到合理补偿的现象时有发生，这进一步激发了农村矛盾，甚至发生群体上访事件。广大农民朋友对土地由于没有所有权，实事上也就丧失了话语权，在土地征用时往往得不到合理的补偿，最后由于其正当权益得不到诉求只能通过上访来加以解决。

主题词：农村土地现状调查政策建议

一、农村土地所有权和使用权现状

1、所有权制度存在缺陷

首先是集体所有权主题不清。我国法律规定集体土地所有权的主体包括乡镇农民集体、村农民集体和村民小组农民集体。但是，目前乡镇农民集体经济组织缺失或名存实亡，如果让乡镇政府行使其主体职能，事实上使集体土地演变为国有土地。村民委员会是基层自治组织，不是集体经济组织，也不能成为农村集体土地的所有者。而由于实行农村生产承包责任制以及农村非农产业的转移和村民小组的合并，事实上村民小组作为集体经济组织也已名存实亡。这就使得"集体所有权"因缺乏主体而成为空中楼阁，徒有虚名。其次是集体所有权权属不清。由于集体经济组织名存实亡，集体土地所有权的权属也就模糊不清了，这就导致谁也无法说清谁是土地的真正主宰，最后给一些别有用心的人侵犯农民权益提供了借口。由于农民对土地没有所有权，而代表农民的切身利益的集体经济组织也不可能为农民谋取真正的权利，从而使农民容易成为宰割的对象。

2、使用权经营出现错位

当前，在广大农村出现了一种怪现象，那就是大量土地闲臵。调查发现，造成土地闲臵的原因有六点。一是大量农村劳动力外出务工，在家的大都是老人和孩子，这就使得农村劳动力匮乏，土地被迫闲臵；二是由于农副产品价格较低使得部分农民丧失了耕种积极性，最后纷纷放弃土地外出务工或者从事其他工作；三是受传统的土地禁锢思想的束缚，大量举家外出者将土地看着是自己创业的最后保障，他们不愿意将土地流转给其他人耕种；四是权属不清使得部分农民工不知如

何将土地流转给其他人耕种，从而也就只好让土地闲臵、停耕。五是土地流转政策的不完善和宣传力度不够使得土地流转中出现了一些问题，最终导致土地流转不畅，大量本该耕种的土地由于没得到及时流转而荒芜甚至杂草丛生。五是有些地方开发商为了囤积土地大量征用农民土地而不进行合理有效开发，最后导致土地闲臵、浪费。

二、深化管理措施，切实实现农村土地合理利用

1、健全法律法规，强化农村土地产权制度。一是要充分利用国土二调成果，加快农村土地土地使用权和宅基地所有权的确权颁证，力争达到每块土地都能有具体的业主，每户农民都对自己的宅基地有所有权。二是要明确新的村民小组，建立起实实在在的农民集体经济组织，把土地所有权确立到具体的集体经济组织中。三是要完善与土地有关的法律法规，最大限度的保障农民的合法权益，让农村土地能够用好、用活。

2、严格监管建设用地规模，确保耕地面积总量不减少。当前，由于经济社会的不断发展和进步，建设用地也越来越多，城市建设多向农村延伸，农村土地被占用的现象时有发生，因此严格控制建设用地，确保耕地红线刻不容缓。一是严格建设用地审批制度。政府相关部门应制定严格的用地审批制度，对占用农村土地用于建设的要加大监管力度，尽量少用或不用农村土地。二是整合农村建设用地。农村建设用地主要是宅基地，以前农村大都实行分散建房，这样每家占地规模大都在200平方米以上，而集体建房科节约至少100平方米的土地，因此加快实施康居工程建设，积极鼓励群众集体建房十分必要。

3、改革土地征用制度，逐步缩小征地范围。一是在农民自愿的前提下，积极探索被征地农民多元化补偿和安臵的途径，切实解决好被征地农民的住房、就业和社会保障等问题，努力化解征地过程中出现的各类矛盾。二是按照公益性、经营性的原则，建立符合市场规律的征地补偿机制规范征地程序，让被征地农民得到真正的实惠。三是调整征地方式，逐步缩小征地范围，保护农村耕地，最大限度放权农民，让农民真正意义上成为土地的主人。

4、加大引导力度，促使农村土地健康合理流转。土地流转是规模化种植、养殖的前提，因此积极引导，促进农村土地合理健康流转十分必要。一是加大宣传力度。要利用电视、广播、标语、黑板报等宣传工具，大力宣传，让广大农民充分知晓土地流转相关知识和政策。二是加强政府的引导，鼓励农户通过出租、转包、转让等方式将自己荒芜未耕种的土地流转给其他愿意耕作的大户。三是积极探索土地流转新机制，让土地流转多元化、合理化、制度化，最大限度减少矛盾，确保土地流转过程中农民得到真正的实惠。

总之，尽快建立完善的农村土地管理机制，积极做好农村土地承包经营权的确权颁证工作，加大政府引导力度，切实将土地的所有权确立到具体的集体经济组织当中，将土地使用权确立到具体群众中去对加快推进农村社会发展、统筹城乡规划、化解农村矛盾都具有十分深远的意义。