规范执法与监狱民警执法风险

(二)监狱民警执法中存在的突出不良现象：第一，打骂体罚或变相体罚管教对象;第二，违规照顾“有关系”的管教对象，尤其是“违章使用骨干犯”造成“牢头狱霸”的现象;第三，在奖惩考核中营私舞弊或运用自由裁量造成事实上的执法不公;第四，收受管教对象亲属及委托人的钱物或接受宴请、娱乐、游玩等;第五，管教对象加班、劳动、调休时间，防止“三超”反弹的措施不落实的现象;第六，狱务公开工作不规范、流于形式的现象;第七，执法程序不规范、监督措施不严密，或民警没有直接管理造成执法权力隐性转移的现象;第八，一些基层民警执法素质不高、业务能力不强的现象。
三是由此带来的监狱立法无法取得与刑法、刑事诉讼法相平行、衔接的基本刑事部门法的地位，影响了我国行刑法在法律体系中的效力。正是这种滞后性，造成了国家刑罚资源的浪费，也有违于现代刑罚更注重执行，重视刑罚效益的原则。监狱开展工作的条件艰难，就要影响监狱的安全与稳定。如丰富的实践经验、政策体系没有完全上升为更加规范科学细致的法律;又如监狱法的执行缺少细则，造成监狱法“有骨无肉”的状况;再如“日累积，月考核”的办法来考核罪犯，并无科学的依据，仅按照《罪犯奖惩考核办法》，实际操作性不强，不能完全覆盖罪犯改造的全面过程，且有些条款随意性较强，分值上下程度较大。
监狱机关，是我国执行刑罚的重要部门。监狱民警执法工作有多重要，清末的修律大臣沈家本曾经有过一段经典的论述：“监狱与立法、司法鼎峙而三，纵有完备之法与明允之法官，无适当之监狱，以执行刑罚，则迁善感化，犹托空言。”再言：“监狱尤为内政外交最要之举。”又言：“ 其监狱之实况，可测其国程度之文野。”[4]英国17世纪杰出的思想家温斯坦莱说过：“国家的管理制度包括三个组成部分：法律、胜任的公职人员，以及对这些法律的认真的执行。”[5]因此说，监狱民警执法是国家管理制度的重要组成部分，监狱民警规范执法能有效推进监狱工作法制化、科学化、社会化建设的进程，完善社会主义法治。
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添加日期：2009-07-09 16:37:57 来源：法律博客 【大 中 小】
内容提要 规范执法和监狱民警执法风险是辩证关系，规范执法有利于降低监狱民警执法风险。在我国当前监狱执法环境下，监狱民警执法的法律依据存在不足,且犯情、狱情日益复杂;执法现状面临严峻挑战，监狱民警必须正确执行刑罚，有效保障罪犯法定的基本权利，只有这样才能既达到规范执法的要求，又能有效地降低执法中风险带来的人身伤亡、财产受损、刑事处罚、行政处分和其他不测事件的可能性。
(二)对罪犯的教育的要求在提高，而教育难度在加大。
第一、监狱教育罪犯理念需转变。当前监狱职能趋于单一化，目的就是为了提高对罪犯的改造质量，降低罪犯的重新犯罪率，这就需要监狱对罪犯的教育全方位、多层次、立体式的进行，让罪犯回归社会能适应社会。监狱的教育将不再是以往单纯的政治、文化、技术教育。第二、监狱系统内部没有完全建立一支职业化的教育力量。目前的监狱民警既是管理者、执法者、生产监督员又是教育者、心理咨询员，对监狱民警都按一般的国家公务员进行要求和管理，没有进行专业化、职业化建设。第三、押犯构成越来越复杂，分类教育滞后。监狱系统省一级已完全能做到男犯、女犯、未成年犯的分类教育。《监狱法》对教育的内容也作了明确的规定，第六十二条规定了思想教育的内容;第六十三条、第六十五条规定了文化教育内容;第六十四条规定了职业技术教育的内容;第六十七条规定了体育活动和文化娱乐活动教育内容，但这些教育属监狱内部亚文化教育，对回归社会适应社会有一定的作用却不能起到决定作用，能否进行分类个别教育并达到目的才是关键。某省2004年对回归社会人员进行调查显示，重新犯罪率较以往还是升高了。
《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》中有关刑罚适用和监狱改造罪犯条款是监狱法的一种表现形式。有关监狱行刑与改造罪犯工作的法律解释，也是监狱法律体系的表现形式。
(二)监狱执法所依据法律体系的不足
我国监狱法律体系经过半个多世纪的积累已经基本形成，1994年《中华人民共和国监狱法》的颁布实施，标志着我国监狱法律体系的初步健全。但是健全也只是相对而言，勿庸讳言，监狱立法、司法和法律体系的构建水平相对滞后于社会总体发展水平。我国的监狱法律体系的滞后性显而易见，不足主要表现在：
四、监狱民警执法中存在的突出问题
监狱民警在执法中存在的突出问题主要有：
(一)监狱民警在执法中容易发生违规违纪问题的环节是计分考核、减刑、假释、保外就医。容易发生违规违纪问题的岗位是狱务部门中负责罪犯百分考核、减刑、假释工作民警、分监区领导、管教员、基层一线民警、狱务部门与监区正职领导岗位。
一是监狱立法不完善、不配套，直到1994年底颁布的《监狱法》也仅7章78条，仅对监狱工作作了原则性规定，而国家其他刑事法律对监狱执行刑罚的规定却很少。
二是监狱没有取得刑罚执行机关应有的地位，无法形成与公、检、法同等的分工负责，互相配合、相互制约的关系，况且，刑罚执行权并非监狱独有，公安机关和审判机关对徒刑之外的刑罚分别行使执行权，监狱作为国家刑罚执行机关，其主体地位不完整。
《中华人民共和国监狱法》是一部全面、系统、专业的调整监狱工作最基本的法律。《中华人民共和国监狱法》明确规定监狱的性质、任务、职能，监狱管理的基本制度，刑罚执行的基本原则与运行机制，罪犯的法律地位与权利保护，未成年犯的行刑与改造，及监狱经费保障问题，是监狱法律体系的核心内容和主要表现形式。
此外，还有国务院及其司法部和有关部委制定的用以调整监狱工作的行政法规和规章，是对监狱基本法律规范的延伸和补充，解决监狱法律中不够明确或者没有规定的监狱行刑与改造罪犯工作的细节性法律问题，为监狱行刑与改造罪犯工作提供更为明确具体的法律标准和要求。如司法部77号令，明确规定监狱减刑、假释的程序要求。
(三)依法组织罪犯劳动的目的同现实的距离较大。
第一、罪犯劳动目的明确确定民警执法中劳动教育的方向。根据《监狱法》第七十条的规定，依法组织罪犯劳动的目的是“使其矫正恶习，养成劳动习惯，学会生产技能，并为释放后就业创造条件。”所以监狱企业在组织罪犯生产过程中，都要有利于矫正罪犯恶习，养成劳动习惯，学会生产技能。第二、监企合一向监企分开过渡期执行罪犯劳动目的难度大。因为：一是监狱财政保障因地方财政有限，一些经费没有真正到位。以经济较发达的浙江为例，目前监狱财政保障度才达60%，更不用说西部欠发达地区。致使用监狱还需要从企业生产经营中来取得一部分经费，以弥补财政的不足。二是部分监狱企业还在追求经济效益，为监狱民警福利考虑;三是监狱的劳动生产硬件条件不能完全根据罪犯的具体情况，合理安排罪犯从事劳动。第三、对罪犯抗改或破坏监管秩序行为缺乏打击的可操作性，导致无病装病、小病装大病、无理取闹等软对抗出现。
一、监狱民警执法风险概念及规范执法在我国法制建设中的意义
规范是“标准，法式”或“模范，典范”[1]的意思，执法则指“执行法令，按律讯囚，量刑惩罚”[2]的意思，规范执法就是标准执行现行生效的法律，法令，条例和制度。
风险指人们在生产建设和日常生活中遭遇能导致人身伤亡、财产受损及其他经济损失的自然灾害、意外事故和其他不测事件的可能性[3]。监狱民警执法风险就是监狱民警在对罪犯执行刑罚过程中遭遇能导致人身伤亡、财产受损、执法错误和其他不测事件的可能性。
(四)讲文明，保护罪犯的权利让部分民警的工作积极性受挫。
第一、部分监狱民警未能适应新形势的变化。讲文明，保护罪犯的基本权利是监狱执行刑罚进步的标志之一，罪犯的法律地位包括权利和义务两个方面，即罪犯享有哪些权利、履行哪些义务，讲文明，保护罪犯的权利无非是理顺关系，纠正以往执法中的不足。第二、部分监狱民警法律知识欠缺。罪犯的权利包括二个方面：一是罪犯的基本权利：平等权、生命权、维护正常生活及身体健康的权利、人格不受侮辱、人身不受刑讯体罚的权利、通信、会见的权利、选举权、言论、出版的权利、宗教信仰自由、财产权、劳动权、休息权、获得社会帮助权、受教育权、文化权利、批评、建议权、控告、检举权、申诉权、婚姻家庭权利、继承的权利、辩护权、赔偿请求权等二十一项;二是基于罪犯的身份所具有的权利：法定情形的家属知情权、根据考核结果，获得减刑的权利、法定重大立功情节的减刑权、获得保外就医权利、特殊罪犯有依法享有特殊待遇的权利、娱乐权、依法释放发给证明书的权利、刑满释放后享有获得安置和就业的权利等八项权利。掌握和保障罪犯的权利和义务是监狱民警执法的基础,只有做到保障罪犯合法权益，执行过程中才能做到依法、公正执法。第三、打击罪犯抗改和破坏监规秩序行为措施软弱。以往有土政策和土办法解决问题，当土政策和土办法不能适应当前监狱执法环境时，却没有出台新的更加周全的方案和办法。成功的例子也有，如：浙江省第二监狱对罪犯陈某的破坏监规秩序行为，利用法律武器，进行狱内侦查，并由检察机关起诉，得到应有惩罚。
三、监狱民警执法的现状及面临的挑战
监狱民警执法中最重要并被社会所关注的工作是围绕罪犯而开展的执行刑罚、狱政管理、教育改造、劳动改造和罪犯权利保障，这也是监狱工作法制化、科学化、社会化建设的基对法律进行挑战。
第一、监狱民警执法理念亟需转变。2004年3月，十届全国人大二次会议对宪法进行修改，其中一个重要内容就是明确把“国家尊重和保障人权”作为一条重要原则写入宪法，对监狱民警的执法提出更高的要求，特别是要求把保护罪犯合法权利不受监狱机关及民警的违法侵害落实在具体的执行过程中。第二、监狱民警执行刑罚过程中有时缺乏正当程序的保障。如《监狱法》第五十八条规定对罪犯的处罚包括警告、记过、或者禁闭，但没有规定监狱民警怎样做出这些处罚，需要经过哪些程序，罪犯不服处罚如何救济等。第三、监狱民警执行刑罚过程中依赖的法律规定过于原则，缺乏可操作性。因我国目前尚未出台《刑罚执行法》及未建立执行官制度，加上监企没有完全分开的现状，监狱民警执法依赖的法律条款大部分需要地方法规或条例来补充，这就造成每个省、自治区、直辖市有自己的规定，每个监狱有自己的规定，甚至出现监狱的规定违反司法解释的情况。如《监狱法》第四十七条规定罪犯有于他人通信的权利，但来往信件应当经过监狱的检查，而基层监狱视自身的情况各有各的办法，有的每月二封、有的每月一封、有的无限止、有的按旬寄一封各不相同。第四、对罪犯减刑、假释限比例的限制，不符合法律的精神，给实际监狱管理也带来了无法调和的矛盾。根据浙江省《罪犯奖惩考核办法》的相关规定，罪犯月平均分值为10分，一般两年达成240分就可以获得呈报减刑1年的资格。但事实上，减刑、假释的年比例仅有20~30%左右，两年后有近40%的罪犯无法获得减刑奖励，如此长期积累，减刑矛盾非常突出。选择符合条件的罪犯减刑、假释不仅增加了监狱民警的工作量，而且往往也是容易出问题的地方之一。第五、对精神病犯，艾滋病犯等实施监管改造任务，缺乏相应的执业人员和治疗资质。给依法行刑带来较大的难度。