案例5 经济责任审计

案例5：瓜分—科级党政领导干部离任审计

在经济责任审计实践中，有三个主要问题一直困惑着审计人员，这么多年来，审计人员一直在研究和寻求这三个主要问题的解决方法。这三个主要问题一是经济责任审计结果报告到底处在一个什么样的法律地位，解决这一问题可以提高经济责任审计结果报告的使用价值；二是能不能设立一套切实可行又相对客观、科学的审计结果评价体系，解决审计分析评价难的实际问题；三是建立在责任人所在单位财务收支审计基础上的经济责任审计，如何对党、政、企业等不同层次职务的领导进行经济责任划分？

本案所讲述的正是因为这三个问题的模糊影响，成为本案审计失败的主要原因。

◆背景介绍

2007年7月4日，K县审计局接到县委组织部《关于委托K县审计局对K 县民政局长某某同志任期责任履行情况进行审计的函》后，局领导班子立即召开业务工作会议，讨论并安排这次县委组织部临时交办的审计任务。会上分析了这次审计的几个特点：

一是这位民政局长是1995年开始任职的，12年来一直在K县民政局担任局长一职，因为没有离职过，此前从未进行过任中经济责任审计。按照县委组织部的《函》，审计起讫时间从1995元月至2007年6月，时间跨度十二年半。局行文审计股以前每三年对县民政局的财务收支和专项资金的使用、管理情况进行过审计，但对个人的经济责任审计与财务收支审计有所不同。

二是县委组织部要求接到《委托函》后立即进点审计，且必须在7月12日前提交审计结果报告。真正是时间紧，任务重，审前调查程序肯定无法实施，审计实施方案还未编制就直接进点审计，的确显得仓促。

三是年初就有传闻，说民政局长有可能被提拔，这段时间更有内幕消息，民政局长很可能担任县人大常委会副主任一职，只等明年开春人大会时通过选举后正式任命。也就是说，这位被审计人即将成为审计局的法律概念上的顶头

上司，对其任期内的经济责任履行情况的审计必须慎之又慎，既要认真审计，查出任期内职责履行过程中存在的严重问题，并提出整改意见，又要注意审计结果报告中披露问题的程度和范围。而要把握好这种审计尺度，规避审计风险，提升审计质量，必须业务能力和政治素质都过硬的人担任项目主审。

经局领导班子研究决定，由财金审计股股长担任项目主审，经济责任审计股分管副局长担任审计组长，行文审计股派二位对民政局财务状况比较熟悉的审计师参加，经责审计股派一位对经济责任审计业务熟悉的审计师参加，审计组共五人。

根据行文审计股审计师的提议，这次经济责任审计工作主要从民政局事业经费收支入手，以专项资金尤其是民政优抚和城市低保资金作为审计重点。

◆发现过程

2007年7月5日，K县审计局赴县民政局长任期（1995年元月——2007年6月）经济责任履行情况审计组正式进点进行就地审计，由于2004年以前的财务收支已进行过审计，审计组将审计重点放在2005年度和2007年1-6月。

审计组先行到县财政局搜集省、市有关专项资金安排的文件，以及县财政预算安排的配套资金的拨付情况，然后将这一数据与民政局入账情况进行核对，发现民政局财务账与专项资金账合并核算，其中2005年财政下拨民政优抚资金610万元，民政局“财政补助收入-抚恤事业费”科目，只有350万元，经审计，另260万元做到“财政补助收入-社会福利事业费”科目，且全部挪用于民政大楼的工程建设。进一步的审计调查发现，省、市、县级财政预算安排的民政优抚资金，是依据县民政局提供的优抚对象及优抚标准经审核后列入预算的，而该县实际优抚对象只占申报对象的57%左右，虚报优抚对象而套取的财政补助资金又不能计入同一明细科目结转下年，只有转入其他科目，便于支出。

这一情况其他县（市）也普遍存在，经审计了解，以前县级审计机关多次发现这个问题，但没有披露或处理，主要原因在财政局本身对民政优抚对象，甚至对民政局机关工作人员人数也是未知数，拨款只能根据历史习惯，按一定

比例逐年递增的方式核拨专项资金和民政事业经费，如果审计披露或作出归还原资金渠道、收缴财政重新安排使用的处理，势必会影响全县的利益，县民政局和县政府领导无论如何也要保住这笔资金不作披露或处理。

接下来的城市低保资金的审计却让审计人员吃了一惊。

根据该县的项目及资金运作流程规定：各乡镇、社区初审上报，由县民政局和县低保工作领导小组审核确认，民政局按照审核确认的低保对象按月或按季核拨低保资金到各乡镇、社区，各乡镇、社区再制表发放给低保户。可是在民政局的机关账上，却发现在“财政补助支出-低保支出”科目直接制表支出的情况，低保支出记账凭证下附的表格抬头分别是《福利院人员工资表》、《救灾中心人员工资表》、《福利中心人员工资表》等。

这些人员怎么会在低保资金中拿工资呢？这些人又能否拿工资呢？

审计组要求提供该局的《人事编制卡》，逐一审查编制情况，结果发现在低保中拿工资的312人，只有31人有县人事局审批的自收自支的事业编制，其余281人全部是编外人员。但不管是编外还是自收自支的编内人员，都不应该在低保中拿钱。审计组调阅了低保档案，然而该局的档案管理很让人失望，残缺不全，但必须经多道程序审批的低保档案资料，却没有找到312人中的任何一份档案，这就奇怪了，享受低保的没有低保申请、审批等档案材料？真实性？

审计组决定去县公安局户籍科核实这些人的真实身份。但民政局长劝阻了审计组的延伸调查，理由很简单，低保中的31人是民政局干部职工家属，通过人事局批了个自收自支的编制，但他们没有自收来源，只有在低保中解决工资问题，而另外的281人，全部是本县执法或政要部门领导的家属、子女、亲戚、朋友，他们不符合低保条件，申报审核时一定通不过，如果公开申报了，反而影响不好，反正我县的低保资金来源充足，按照上面的规定审批发放就有用不完的钱，而这些部门的领导又开口了，干脆做个“顺手人情”，解决这些领导的实际“困难”。情况就是这样，怎么处理审计局看着办吧，民政局长一副坦然的样子，末了还特别强调一句，这些都是公、检、法、政府、人大、财政、审计、物价等单位领导出面解决的，自己没能力把他们全部清除出去。

言词凿凿，有种“能奈我何”的气势。

审计组长淡然一笑，说，客观事实，是这样，是这样的。

暂且把这事放一边，延伸到乡镇对二项资金继续审计。在某乡民政所的往来账上发现“其他应付款-民政优待金”科目2005年年初余额4万元，12月底的账面余额为零，“其他应收款-某某人”科目2005年年初余额11.5万元，年末不变，到2006年2月，账面余额为零，冲账的对方科目是“现金”。再延伸到四年前，“其他应付款”是2003年以前累积形成的，抽查以前年度的凭证，均由“事业支出-民政优待金”转过来的，也就是这笔资金出账了，但没有实际支付出去；“其他应收款-某某人”则是2002年9月发生的。是一边作“事业收入—三属”科目，一边作“其他应收款—某某人”科目。

民政专项资金是据实拨付发放的，怎么会存在这么多年没人领取，而在2005年底15人同时把这笔资金领走呢？审计组记下了这15人的名字和所在村组，不告诉民政所的人，也不需要任何人陪同，第二天分二路分别对这15人上户调查。调查结果是查无此人，这15人的名字都是虚构的。审计组找到民政所的人，严正地告诫他要说出实情，否则移送有关部门查处。民政所长见事情出来了，不得不承认，这是向上面虚报的民政优待对象，属于无主资金，无法发放，又不想交回县局，过了那么久，不如造个表把钱套出来，免得日后检查发现收回财政。

那套出来的钱呢？

民政所长哭丧着脸说，所里几个人过年时分了，我们这就把钱交出来入账。

那“其他应收款”的11万5呢，又是怎么回事？

那个情况我也不太清楚，县局下拨的这笔资金根本没到我账上，是今年过年时才补上的。县局分管优抚的副局长清楚这事，你们问他吧。

审计组当天晚上约见了那位副局长，他毫不隐瞒，和盘托出。原来县财政局负责民政资金拨付审批的一位干部2003年7月开了一家超市，但因资金不足，在审批下拨资金时要民政局借给他开办资金20万元，民政局不肯，他就把审批手续压了一个多月，没办法，你知道，民政局的机关经费很紧张，只好在下拨乡镇款时说资金没有到账，由乡镇先行想办法解决，另8.5万元由县局想办法解决。强行借走的这20万元，并不是现金一次性归还的，全部是他要求民政局逢时过节、或执法单位来民政局检查，在他的超市使用购物券，购买他的货物。因为是陆陆续续分几年购买完的，所以到去年2月才全部抵销该借款，再由局

里经费账上拿钱冲账。审计组问该财政局干部的姓名，那位副局长说，该人做了几年生意，发了财，现在挂编去外省搞房地产开发了，估计找不到他。

审计组只好作罢，继续其他乡镇的审计调查。在县城所在地的镇政府审计时发现某社区办理低保手续的工作人员有重大问题。原来社区办理低保审批、发放手续时，只要有户口簿或身份证就可以办。审计发现不同档案有同一个人的名字，姓孙，晚上去了这个名字的低保户家，承认他只领了一户，但看起来她很年轻，只有二十几岁，身体很健康，也很健谈，丈夫在供电局工作，说自己没工作。这么年轻家庭又有固定收入来源的人吃低保，有点不可思议，是不是吃人情保或关系保呢？审计人员与她闲谈时了解到她父亲在社区工作。审计组当晚去他父亲的住址找人，没找到。回来后接到电话说那人住另一个地方，第二天去查时审计人员什么也没问，住家就说是租的房，找很多理由避开审计。但是这个人在社区工作，不可能长期不上班，审计组找到镇长，请他把这个人请出来。同时对该社区吃低保的387人全部进行调查核实，去县公安局户籍管理科核实身份。最后证实，这名社区工作人员利用低保身份审核、资金发放等均由一人办理的内部控制缺陷，伪造身份证明，一年内办了25个低保证，虚报贪污低保资金3.52万元。在当即退赔低保金、交回低保证的同时，主动交待城镇其他几个社区也有类似情况，将功赎罪，争取从宽处理。根据这一线索，审计组很快查实该镇共有5名社区工作人员存在伪造身份证和印章，虚报冒领贪污低保金的情况。

7月11日，审计组返回民政局，再次对民政局机关事业和其他经济责任履行情况实施了简易的审计程序，并得出初步审计结论：

1、被审计责任人任职期间，通过各种关系争取中央民政部和省民政厅专项资金每年均在1000万元以上，为该县民政事业的发展和解决困难弱势群体的生活困难、维护社会稳定等方面起到了重大作用，真正做到了为政府分忧解难。

2、任职期间机关财务管理较为严格，民政事业工作人员个人福利待遇严格控制在县纠风办和廉政办规定的标准之内，在县直其他单位中游偏下。

3、任职期间随着民政事业的发展，城乡光荣院、敬老院、养老院、救灾救济中心、儿童福利院以及残疾人福利厂等兴建和扩建的同时，解决了很多失业下岗工人。但因为人情面目关系，也吸纳了很多本已有固定工作的在职人员，

和执法执纪单位的家属，由此挤占挪用了民政事业专项资金，甚至出现瓜分城镇居民最低生活保障金的严重违法问题。

4、从地方利益出发，虚报民政优抚对象，骗取上级财政拨款。

5、内部控制制度虽然有建立，但没有得到有效运行。

6、通过对民政局机关出纳的盘库，发现账面专项结存实际有240多万元的白条抵库，由于时间限制，审计组未对白条支出的真实性、合法性实施审计程序，故不对其发表审计意见。

审计组出具审计报告并征求被审计责任人和被审计单位意见后，根据政府有关领导口头指示，对本案作出如下处理：

1、281户不符合低保条件的低保对象，因涉及面广，处理困难，因此暂缓处理，以后要控制此类人进入低保圈子，一经发现，严格按有关规定处理；民政局内部职工和家属、子女等按规定程序重新补办审批手续，已经领取的低保金考虑民政局职工收入偏低，不再追缴财政处理。

2、截留民政优待金用于个人经商办实业的财政局干部，因其长期在外无法联系，且全部款项已抵清，故不作处理；民政所工作人员私分民政优待金，本应移送县纪委监察局查处，念其主动审计发现后交待并积极退款，故移送K县民政局纪检组处理。

3、其他挤占挪用民政专项资金的情况，因确已用于民政救灾救济中心和救灾仓库工程建设，且未发现被审计责任人廉政方面存在的问题，结合上述反映的问题，按有关规定合并处以5万元的罚款，收缴县财政。

4、未实施审计程序的白条抵库，不在经济责任审计结果报告中披露。

◆案例分析

一、本案适用的法律法规

（一）对瓜分民政低保金负有领导责任的民政局长和冒领贪污低保金社区工作人员应依据《城市居民最低生活保障条例》（国务院第271号令）“第十三条从事城市居民最低生活保障管理审批工作的人员有下列行为之一的，给予

批评教育，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）对符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的家庭拒不签署同意享受城市居民最低生活保障待遇意见的，或者对不符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的家庭故意签署同意享受城市居民最低生活保障待遇意见的；（二）玩忽职守、徇私舞弊，或者贪污、挪用、扣压、拖欠城市居民最低生活保障款物的”的有关规定给予处理

不符合低保条件的281户低保对象三年来领取的低保资金120万元，以及民政局职工家属、子女31户三年来领取的低保资金11万元，应依据《城市居民最低生活保障条例》第十四条规定，对符合低保条件的民政局职工子女应按程序重新办理申报审批手续。

（二）截留民政优待金的财政局干部和贪污瓜分民政优待金的工作人员，应按《军人抚恤优待条例》（国务院、中央军委令第413号）“第四十四条军人抚恤优待管理单位及其工作人员挪用、截留、私分军人抚恤优待经费，构成犯罪的，依法追究相关责任人员的刑事责任”的规定进行处理。

二、瓜分的背后

这是一个典型的集体瓜分案，执法和政要部门利用手中的权力，瓜分民政低保资金，每年瓜分的资金达40余万元，连续数年，国家用于保障生活困难的弱势群体的补助资金成了他们的额外收入来源，审计还发现，这些吃低保的所谓家属、子女，其实他们都有正式或临时的工作，其个人有固定的收入来源；上效下仿，民政所虚报民政优待对象，再次瓜分无主的民政优待金，社区工作人员利用职务之便，伪造材料，贪污低保资金。

而这样的瓜分，突出体现了审计处理的难度，基层审计机关每年计划本级预算执行审计时都安排了民政局的审计，每年都能发现瓜分低保资金的情况，但无法去处理，一方面是怕事情抖出来了，说明该县大量的低保资金结余，上面就不再安排这么多的补助，这样一来，政府领导会怪罪审计局；二是涉及的人和面太多、太广，审计处理面临的压力可想而知。

在大量的案例中，以瓜分国有资产罪判刑的较为少见。原因何在？

（一）边缘瓜分，巧立名目，法规不全，难以辨识和确认

瓜分国有资产的手段越来越繁多，法律法规难以覆盖，既增大了调查难度，又难于定性。以某公司为例，除每月超比例缴纳外，还大额缴纳"奖励年金"和"趸缴年金"，变相提高职工福利待遇。其他巧立几十种名目违规发放奖金补贴，如工效工资、公司成立多少周年一次性奖、单项技术咨询奖、某工程设计招标奖、房改工作人员奖、技协一次性奖、技协劳务费、某工程完成辛苦费等五花八门，无奇不有，而且分散在下属各公司账中支出，查起来很费劲，找法规也比较困难，难以一一对应。

（二）集体失语，慷国家之慨者笼络收买了人心

集体瓜分国有资产行为的最大特点，是具有相当坚实的“群众基础”。反正是上面要回来的钱，何不慷国家之慨，使人人受益，正因为如此才导致“集体失语”。职工对个人贪污腐败行为深恶痛绝，能够大胆举报，勇于作证，但对集体瓜分行为却恨不起来，也难以识别，更不会主动举报作证。一些单位内部的纪委监察部门也是既得利益者，其举报、监察的动力完全缺失。这样，瓜分国有资产行为的调查确认无法从内部获得举报线索，也很难从内部取证，完全靠外部审计单方面调查取证，困难程度可想而知。

（三）“法不责众”、“集体决策”成为瓜分者的“挡箭牌”

大家都这么做，处理就会困难，这是现状。现在强调集体决策，于是便出现集体决策、共同犯罪的现象。这样可以给人以貌似规范、民主决策的假象，以遮人耳目。一旦被查出也可以责任共担，共渡“难关”，如本案中瓜分低保资金的问题涉及到多家部门领导干部既得利益，法更难以责众了。

三、暴露民政局内控制度存在重大缺陷

首先是民政优抚资金虚报优抚对象，骗取国家补助资金，民政低保资金可以有这么多的“编外人员”瓜分，这是控制环境出现混乱的大前提，然后才有下面的人肆无忌惮地弄虚作假。

民政所瓜分无主民政优待金，社区工作人员一条龙式程序运作低保资金，说明民政局内部控制程序存在重大缺陷。民政局只要定期对所属的民政进行独立稽核，就能发现无主民政优待金，就能及时收回重新安排使用，就能杜绝瓜分的违法结果。民政低保对象身份确认审核、上报、审批、低保资金的发放等不

同岗位职责，如能做到真正分离并互相牵制、互相监督，就不会存在伪造证据，虚报贪污的情况发生，也就挽救了更多的工作人员。

四、此案审计失败的原因分析

审计处理结果严重偏离了“依法审计、严肃处理”原则，因而这是一次失败的审计。

目前对离任的党政领导干部考察有二个途径：一是组织部门的直接考察和民主测评，一是任期经济责任审计结果报告。

对于前者，考察结果受多方面的限制，如：①被考察对象与有任免权的党政领导的关系；②被考察对象的人缘情况；③其他佐证调查对象的为人和是非、对错、道德标准以及与被考察对象的关系。通常情况是：领导接触多的或印象好又深的，党羽较多，为其说好话多的，上的机会很大。剩下的只要与人无特别重大的利害冲突（比如争权夺利、或有刻骨仇恨）一般都是好好先生居多。

对于后者，作用并不是真的很大，比如某县近两年搞的经济责任审计，党政领导的职务升降似乎与审计报告有关，其实并不然。实事证明，许多工作能力强，又有实干精神的党政领导并未得到恰如其分的评价，而整天无所事事，善于搞好上下关系的党政领导则成了重点考虑对象。这正是：一个埋头于管理事务，一个致力于与上面沟通关系，上的当然是后者。

此外，清水衙门的领导转来转去还是清水衙门，临了能到某个好的部门弄个主任科员退居二线那就千恩万谢；但拥有上面来的专项资金或跑火的部门领导则不同，因为大部分上级领导都很重视那些巨额专项资金或炙手可热的位子，时不时会光顾一下，以表示他的重视，因而这些部门的党政领导即使有点小错误，也会受经常光顾的上级领导的保护，组织考察或审计时他们是首选之人。

在法制和人事任免制度并不完善的环境下，经济责任审计结果报告的法律地位，表现为人的地位。《暂行规定》第十三条：组织人事部门应当将审计机关提交的领导干部任期经济责任审计结果报告，作为对领导干部的调任、免职、辞职、退休等提出审查处理意见时的参考依据。一语中的，既是仅供参考（因使用不当，后果自负），也就没有什么法律地位。审计对自已的审查、评价能力没有信心，怎么去指望他人给你什么法律地位。

因而审计结果报告的法律地位，是看审计的作用，看其报告的内容有没有利用价值，能否为社会所认可。亦即审计结果报告是否客观真实地反映审计的实际情况，否则没有利用价值。

这取决于审计自身的原因：A、审计的专业胜任能力。尽管经济责任审计与财政、财务收支审计有诸多相同或相似之处，但毕竟是新的审计课题，其评价内容、评价方法、评价标准等值得探讨。其真实性、合法性、绩效性等综合审计能力要求也要高得多；B、职业道德操守。审计人除必须具备专业能力外，还必须具备应有的职业道德，对经济环境、秩序和经济发展前景表示出足够的关注，时时体现一种服务精神。那种他人的职务升迁似乎与我无关，除非有特别的偏好或偏恶等带有主观色彩的审计分析与评价，其本身就失去作用和价值；C、客观公正性。审计机关的法人和其他单位的领导一样，风水轮流转，这次是被审计人，下次就可能是审计的领导。行政的最终方式是共同的政府在起作用。任何形式的审计结果报告（如财政同级审报告、专项资金审计报告、国家重点建设项目审计报告）无不带有政府个体色彩，审计法人和审计组毫无必要去冒这样的“政治风险”。

即使审计结果报告内容特别客观真实，分析评价特具利用价值，也并非就有其应该的法律地位，这取决于组织人事部门，最终决定于上级党委、政府领导是否利用这一审计结果。A、审计结果并不向人大报告，使其结果的利用变成了空中楼阁。因为在形式上，选举、任命权还在各级人大，但人大对候选人的任期政绩一无所知或知之甚少；B、真正有任免权的组织人事部门（党委、政府领导）因缺乏客观、科学的评价标准（如评价为优、良、中、劣）而无所适从。无法利用，只能凭印象打分；C、实际情况是，在进行任期经济责任审计之前，人事基本内定，审计实际只是走过场，甚至步入另一个极端：出于对未来领导的“巴结”心理，对其任期责任评价时，明明是无能力的，也要说他有；明明有诸多缺点和问题，也要说他无。审计没有改变任命实事的权力，何必为自已的将来留下较多的隐患，这种“潜在风险”冒之不值。

基于上述分析，本案在查出瓜分低保资金，骗取民政优抚金等严重问题却不能按规定处理处罚，对即将升迁的责任人也不作任何不利的审计评价的审计结果，说明审计在内外压力或其他因素影响下，已失去了审计应有的客观公正

性，审计失败已在情理之中。

五、问题：

1．什么是经济责任审计？经济责任审计的目标、对象、内容、评价标准有哪些？审计报告、审计结果运用与注册会计师审计有何不同？

2．针对上述案例，被审计单位内部控制有哪些缺陷？请结合行政事业单位内部控制规范（试行），说明行政事业单位内部控制的重点领域及防范对策。

3．经济责任审计与经济绩效审计有何区别？

4．近年来，我国经济责任审计有何新发展？