论新“环境保护法”的定位和基本原则

论新“环境保护法”的定位和基本原则

摘要：作为我国环境保护方面最主要的立法，新《环境保护法》认真贯彻“十八大”关于大力推进生态文明建设的精神，将其定位为环境保护领域的综合性、基本性法律，对我国的环境保护工作具有长期的基础性指导作用。修改后的《环境保护法》首次在立法上明文规定了环境法的基本原则，具有显著而巨大的历史意义。就法理解释、立法技术而言，新《环境保护法》的定位及其规定的环境法基本原则在未来的中国仍有进一步阐释和发展的必要。

关键词：环境保护法；环境基本法；环境法基本原则。

2011年，修改《环境保护法》被列入十一届全国人大常委会的立法计划，其后，《环境保护法》历经四次审议，并两次向社会公开征求意见，直到2014年4月24日十二届全国人大常委会第8次会议审议通过了《环境保护法修订草案》，即新《环境保护法》。纵观新《环境保护法》的修改内容，有两点颇为引人注目:一是将新《环境保护法》定义为环境领域的基础性、综合性法律；二是新增了环境保护的基本原则专条，这也是我国近30年来环境立法史上首次以明文规定环境法的基本原则。对于环境保护法而言，此两点具有重大的历史意义。但是，若要准确解读上述两点涵义，还需要结合相应的法条和立法过程进行分析，笔者拟尝试之。

一、新《环境保护法》的基本定位

关于《环境保护法》的定位，我国的相关环境法学者一直存有争议。如吕忠梅教授认为应将《环境保护法》定位为环境领域的基本法，张梓太教授认为《环境保护法》应当是综合法，还有人认为《环境保护法》是综合性的基本法。其实，早在我国环境法立法开始阶段，就曾有过关于《环境保护法》基本定位的描述。与旧法相比，新法在立法目的上增加了生态文明建设和可持续性发展的要求。新法中对立法目的的表述契合了当代中国的可持续发展理念以及生态文明理念。而这一立法目的的承载体只能是一部基本法。进一步明确了环境法的基本原则，对于协调环境保护的各个具体领域的法律制度都会产生积极的影响，甚至对后续的环境保护中的执法和司法实践活动也具有重要的指导意义。将新《环境保护法》定位为环境基本法，是《环境保护法》立法目的的当然要求。

新《环境保护法》体现的可持续发展理念以及生态文明理念，是对我国近15年来环境保护单项立法的概括和总结。作为一部环境基本法，从法理上来说，《环境保护法》应当在立法目的条款上保持其统摄地位，必须客观审视并吸收其他环境保护单项立法所确定的普遍性的法律目的。而新《环境保护法》所增加的可持续发展理念恰恰是对环境法部门下位法己经确立的“促进可持续发展”法律目的的吸收、总结。作为基本法的《环境保护法》将“可持续发展”作为其立法目的，正是对众多环境法法律部门单项立法的总结和归纳，是《环境保护法》作为环境基本法在环境部门法法律体系中统摄地位的应然体现，也是可持续发展思想在中国发展的体现。

二、新《环境保护法》明确了我国环境法的基本原则

(一)保护优先原则

关于“保护优先”的具体含义，无论是世界各国的环境立法，还是相关学者的著述，均未直接论及。认为保护优先“仍主要是从处理环境保护与经济社会(或其某个特定的领域)发展之间的关系角度进行的使用，并未形成特定、独立、内涵外延确定的法律或法学术语。”基于环境法基本原则的解读必须结合环境立法

目的和环境发展基本国策的观点，

(二)预防为主、综合治理原则

将预防为主、综合治理原则定义为一种综合防治的原则，即对环境污染整体系统的防治，同时，这一原则也统摄我国环境法上的相应制度，如环境影响评价制度、排污许可证制度、限期治理制度等。

(三)公众参与原则

公众参与原则是一项国际上普遍遵循的环境法基本原则，关于其具体含义，不同的学者有不同的表述。如有学者认为环境法上的公众参与原则“是指公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动，并有权得到相应的法律保护和救济，以防比决策的盲目性，使得该项决策符合广大公众的切身利益和需要”。也有学者将公众参与原则定义为一项公民享有的权利和义务。在实践中，我国公众参与保护环境己经从理论走向实践，并形成了一系列的具体制度。1989年《环境保护法》专门规定了一切单位和个人有对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告的权利。2002年《环境影响评价法》首次较为细致地规定了在环保领域中公众参与环境影响和环境评价的制度。相关的行政法规也对政府机构环境信息的公开做了强制规定。综上所述，无论是就环保法的理论而言，还是就国内的具体实践而言，将公众参与上升为一项具体的法律原则都是巨大的进步，新《环境保护法》规定了公众参与原则，使这一原则从理论走向了立法实然。在可以预见的将来，其对于充分动员广大民众参与环境保护事业必将发挥重大作用。

(四)损害担责原则

就学理层而而言，新《环境保护法》第5条规定的“损害担责”应是污染者付费原则的另类表述。对于污染者付费原则，一般认为其源于广大公众对于政府对环境保护投资的质疑，质疑者认为，国家投巨资进行环境保护实际上是用全体纳税人的钱为个别人造成的环境污染买单。有鉴于此，应当由排污者负担控制污染和消除污染的费用。此外，还有一种扩展的污染者付费原则，除了要求污染者承担上述费用外，还应当对遭受环境污染的居民提供补偿。污染者付费原则也被国内一些环境法学者称之为“环境责任原则”。新《环境保护法》中的“损害担责”原则主要包含两个方而:一是“损害”，二是“担责”。针对“损害”而言，笔者认为，此种损害既包括一般意义上对环境造成不利影响的行为，也包括过度开发环境而导致的环境无法自愈甚至退化的行为。日本环境法将该原则广泛用于污染防治、环境复原和被害者救济等方面。“只要从环境或资源的开发、利用过程中获得实际利益者，都应当就环境与自然资源价值的减少付出应有的补偿费用，而不局限于开发者和污染者。”针对“担责”而言，主要是指承担责任，同时，这种责任不仅仅包括环境修复、生态修复所承担的费用责任，还包括赔偿因环境污染而受到损害的普通公众的责任。

三、结语

2014年修订的《环境保护法》新增了可持续发展和保护生态文明的立法目的，将环境法基本原则用专条予以规定，给予了《环境保护法》以“基础性、综合性”的定位，在这部环境保护基本法中明文规定了环境法基本原则，对于广大学者、环境保护工作者和公众而言，具有重大意义。

参考文献

[1]吕忠梅.环境法[M].北京：法律出版社,1997.

[2]张梓太.环境保护法[M].南京：河海大学出版社,1995.