社会保障政策减贫效应的思考分析

中国社会保障政策减贫效应的若干思考分析

——以新型农村社会养老保险政策为例

摘要：基于国家整体经济实力的显著提高和农村发展战略的重大调整，中国政府在21世纪初以来在全国范围内实行新型农村社会养老保险政策试点，从而推动农村的减贫进程与促进农村经济社会的全面发展。本文通过对新型农村社会养老保险政策的动因、目标、实行绩效等的总结性研究，探寻其与农村扶贫或减贫两对变量之间的关联程度、关联处与关联方式。结合国内外学者的相关研究成果，提出合理的政策建议。

关键词：社会保障新型农村社会养老保险减贫效应政策评估

一、问题意识与研究背景

本文的问题意识在于通过对新型农村社会养老保险政策的动因、目标、绩效等的总结性研究，探寻其与农村扶贫或减贫两对变量之间的关联程度、关联处与关联方式。这一问题意识的形成主要基于新型农村社会养老保险政策以及农村贫困问题和扶贫工作在21世纪初以来的显著性变化。

在中国，政策作为对于一个国家的经济社会的发展与速度起到至关重要的最为关键的影响变量，其对农村社会和广大农民群体的影响不容忽视。在改革开放初期，中国政府的最大也是最主要的追求就是解决温饱问题，增产及增收是农村政策的主要目标。针对相对贫困日益突出的新情况，政府部门通过政策调整进行了回应。2008年，国家作出实行新的扶贫标准和重点提高农村贫困人口自我发展能力的决定，对农村低收入人口全面实施扶贫政策。在深层意义上，这项政策调整实质上意味着贫困政策关注点的显著变化，即从关注区域到关注群体，并对生存性贫困人口与发展性贫困人口实行不同的政策。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》就对这两类群体分别提出“重点提高农村贫困人口的自我发展能力”和“对没有劳动力或劳动能力丧失的贫困人口实行社会救助”的差异性政策。从政策演变的角度看，这项政策变动是有战略调整意味的，即“标志着我国扶贫开发进入一个新的阶段，由主要解决绝对贫困人口的温饱问题转向对农村没有解决温饱的贫困人口、低收入人口全面提供扶持和帮助。扶贫工作实际上形成了开发式扶贫与救济式扶贫两轮驱动的新格局”。

随着经济社会发展、人口老龄化进程加快、土地制度改革及劳动力乡城流动,农村传统养老保障功能明显弱化。2010年,第六次全国人口普查数据显示,60岁及以上人口占全国总人口的13.26%,乡村人口比例达到50.32%,2016—2040年将是人口老龄化急剧加速的时期,农村地区人口总抚养和老年抚养比将显著提升，农村居民晚年基本生活将受到严重威胁。为实现2020年基本建立覆盖城乡居民社会保障体系的目标，2009年6月24日，国务院第70次常务会议审议并原则通过了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称指导意见），并决定成立以张德江副总理为组长的国务院新农保试点工作领导小组，从2009年起开展新型农村社会养老保险（以下简称新农保）的试点。《指导意见》中提到，“新农保是实现广大农村居民老有所养、促进家庭和谐、增加农民收入的重大惠民政策”。那么，现行的新农保政策究竟有没有减贫效应？若有，体现在何处？或者是在多大程度上发挥了作用？

二、文献综述

中国扶贫领导小组和世界银行90年代进行的"中国贫困研究"项目，主要考察项目，主要考察贫困变化的趋势和扶贫计划的效果。这一项目是上述两面机构90年代初一个很有影响的贫困研究计划的继续(世界银行，1992)。这个新报告发布的同时，中国政府正在重新评估它的减贫计划，而且刚刚宣布将在中国最贫困的西部地区性实施大开发战略。主报告的政策建议强调了加大内陆省份特别是高原和山区扶贫力度的必要性。中国绝对贫困人口主要集中在高原和山区，诸铄利因素(偏远的地理位置、恶劣的环境和薄弱的基础设施，以及社会和文化因素)综合作用使那里的减贫工作非常困难。内陆省份的反贫困应置于优先地位，这是政府实现扶贫总体目标，提高贫困人口生活水平的重要条件。这篇补充报告肯定了地区性措施的必要性，同时更强调减贫中应予以考虑的其他问题。它突出了扶贫目标区域以外贫困人口的问题。他们中既有农村人口，也有城镇人口。本报告还强调了贫困的多元性，集中讨论了人类贫困问题(例如卫生和教育状况、性别差别和民族差别等问题)。人类贫困在当前的扶贫观念和政策中缺乏应有的地位，在以收入和消费为标准的贫困指标中也得不到反映。

国内学界基于农民的视角，对农村社会养老保险的实施状况进行实证研究，以2009年国务院印发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》为界，分为2个阶段。2009年新农保实施前，学者对部分地区自行实施的“旧农保”进行了调研分析，研究成果聚焦在“农民参与意愿”和“农民满意度”2个方面。在知网以“农村养老保险”“参与意愿”“满意度”等为关键词进行搜索，共发现9篇相关的实证文献。最早的相关研究始于2002年。2009年新农保实施以来，相关研究成果日益增加，从知网搜索相关论文，发现2009年有147篇，2010年有318篇，2011年有196篇，典型的实证文献3年共有60余篇。2009年，学者的研究成果大多类似于调研报告，主要是介绍各地新农保实施的作法，从中观的层面，基于政策本身的视角，分析新农保实施过程中存在的一般性问题，提出政策建议。如今，越来越多的学者就新农保政策的减贫效应问题进行研讨，从研究过程中发现新农保政策所存在的问题并提出建议。例如：

（1）“新农保政策不会因为农民缴费而使其生活变得贫困，我们不应低估农民的缴费能力。”近日，由武汉大学社会保障研究中心发布的《中国社会保障改革与发展报告2012》针对“我国新型农村社会养老保险减贫效应”做出的专项研究中，通过构建倍差法计量模型对广西壮族自治区43个县域经济数据进行实证分析，发现新农保政策具有显著的增收、减贫效应。该研究指出，从理论上分析，对处于缴费阶段（16—59岁）的农民来说，新农保不具有减贫效应，或者可能存在负的减贫效应；而对于领取阶段（60岁以上）的农民来说，新农保具有正的减贫效应。但通过基于样本数据所建的计量模型分析显示，新农保增收效果大于预期。此外，调研发现，新农保政策不会因为农民缴费而致使其生活变得贫困，即对于处于缴费阶段的农民来说，新农保不会产生负的减贫效应。课题组认为，这不仅与农民的缴费能力有关，也与国家制定政策时已经充分考虑到缴费困难群体，规定“对于农村重度残疾人等缴费困难群体由地方政府为其代缴全部或部分最低标准的养老保险”有一定关系。但课题组同时指出，由于样本选取地——广西的新农保覆盖面还不大，其对广西整体农民人均纯收入的影响还没有体现出来。而课题组根据对湖北省团风县、宜都市和仙桃市的调研数据发现，新农保对农村老年居民而言产生了一定的增收效应，但由于农村老年居民领取的养老金水平偏低，其减贫效应还十分有限；对农户家庭而言，新农保的增收效应不