国外PPP发展现状及对中国的借鉴

国外PPP发展现状及对

中国的借鉴

联合资信评估有限公司李洁刘小平

一、PPP的定义及分类

PPP（Public -Private Partnerships），即公私合作合伙关系，目前对PPP还没有一个公认的说法，世界各国对PPP的定义有所不同，以下是几条代表性的PPP定义：

（1）联合国培训研究院：PPP 涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。PPP包含两层含义，其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系；其二是为满足公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。

（2）欧盟委员会：PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。

（3）加拿大PPP 国家委员会的定义：PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求。

（4）美国PPP 国家委员会的定义：PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。

由此可见，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目开展模式的总称，包含BOT、TOT(Transfer-Operate-Transfer，转让-经营-转让)、DBFO(Design-Build-Finance-Operate，设计-建造-投资-经营)等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的资金价值(value For Money)原则。PPP不仅是一种融资工具的创新，更是一种公共服务提供模式和项目管理方式的变革，PPP模式可以有效提高供给效率和服务质量，对合作方的资金实力、技术与服务、管理能力、融资能力等方面均有很高的要求。

值得注意的是，财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76 号）中将“政府和社会资本合作模式”（即PPP）界定为：“政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常模式是由社会资本承担设

计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”这一描述将私人资本扩展至社会资本范畴，界定了中国PPP模式下政府和社会资本在合作中的职责分工及盈利回报模式。而发改委在《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）中则将PPP界定为“政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”总体上，两部委给出的PPP基本框架大方向一致，只是细节上有所差异，发改委推的是属于特许经营的PPP，范围相对于财政部的更小。

综合世界各国的分类标准，PPP大致可以按如下三级结构的方式进行分类：

资料来源：《PPP的定义和分类研究》

二、国外PPP发展历程及现状

1.全球PPP分布概览

根据PWF的数据，1985-2011年，全球基础设施PPP名义价值为7751亿美元，其中，欧洲处于领先地位，大约占全球PPP名义价值的45.6%，接下来是亚洲和澳大利亚，所占份额为24.2%，墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地区三者合计占11.4%。美国和加拿大所占的份额分别是8.8%、5.8％，非洲和中东地区PPP名义价值为315亿美元，占全球份额的4.1%。

需要注意的是，PPP作为传统交付模式的一种补充，仅在能够更好的实现物有所值的情况下才得以使用，在公共投资中的比例只占一小部分。从下表可以看出，即便是PPP运用较为成熟的英国、澳大利亚等国家，PPP投资占公共投资的比例也不超过15%。澳大利亚有约50%的基础设施由私营部门交付，但只有约10%-15%是通过PPP 方式提供。

资料来源：联合资信整理

在国外PPP实践中，英国是最早采用PPP模式的国家，发展较成熟；加拿大和澳大利亚也是公认的PPP模式运用较好的国家。本部分将以这三个国家为例介绍国际PPP模式发展概况。

2.英国PFI

英国是较早采用PPP模式开展基础设施建设的国家，于1992年首次提出私人融资计划（PFI）。2012年，英国财政部进一步推出新型私人融资(PF2)，两者最大的区别是政府在特殊目的公司（SPV）参股投入部分资本金以吸引长期投资者。政府资本的参与使得PF2模式下股本金比例从10%提高到20%-25%，化解了在资金紧缺时的融资局限性，又有助于发挥私人资本的专业能动性。同时，在PF2合同中，公共部门将承担更多的管理风险，如因法律、场址污染、保险等不可预见的变化引发的费用增加的风险；PF2的融资结构更有利于获得长期债务融资，特别是从资本市场融资。

法律顶层设计方面：到目前为止，英国对PPP没有专门的立法，是通过财政部不断颁发各种规范性文件进行管理。在PFI阶段，有3个政策性文件：《应对投资风险》（2003）、《强化长期伙伴关系》（2006）和《基础设施采购：实现长期价值》（2008）。在PF2阶段，有1个政策性文件：《PPP的新方式》（2012）。

组织保障方面：2010年前，英国负责PPP运行的机构有两个：（1）财政部的PPP工作组；（2）“英国合作伙伴关系”（Partnership UK），独立于财政部，按公司化运营，市场投资人占股51%，财政部和苏格兰主管部门分别占44%和5%，专项支持PPP工作组遴选的PFI项目。2011年，财政部设立基础设施局（IUK，Infrastructure UK）工作组和“英国合作伙伴关系”的职能，统一管理实施PF2项目。