水资源论证和取水许可审批浅谈

水资源论证和取水许可审批浅谈

1、现行立法中水资源论证与取水制度的关系

目前，我国明确规定水资源论证制度的立法主要是《取水许可和水资源费征收管理条例》（以下简称《取水许可条例》）和《建设项目水资源论证管理办法》（以下简称《办法》）。《取水许可条例》第十一条规定了取水申请人在申请取水许可时应当向水行政主管部门提交申请材料，材料之一是“由具备建设项目水资源论证资质的单位编制的建设项目水资源论证报告书”。该规定将开展水资源论证作为申请人申请取水许可的必经前置程序。《取水许可条例》作为行政法规，其上述规定构成了水资源论证制度的重要法律依据，使开展水资源论证制度具有较强的强制性。此外，为了促进水资源论证制度的开展，水利部与原国家计委于2002年联合颁布实施了《办法》，对开展水资源论证的具体程序性问题做出了较为详尽的规定。

从现行立法规定可以看出，目前水资源论证制度是从属于取水许可制度的。这种从属性主要体现在以下几个方面：

一是在适用范围上，二者具有完全一致性，水资源论证受取水许可适用范围的制约。根据《水法》第四十八条和《取水许可条例》第二条，取水许可只适用于直接从江河，湖泊或地下取用水资源的单位和个人。受上述范围的限制，现行建设项目水资源论证支付也只能适用于直接取用江河湖泊和地下水资源的行为，而不能适用于各间接取水行为（如取用自来水）和取用其他非常规水源（如果用雨水，中水，海水，淡化水等水源）的行为。

二是在作用发挥上，水资源论证完全为取水许可服务。现行立法之所以设立水资源论证制度，目的之一是提高取水许可的科学性，为取水许可证的争取发放提供决策支撑。水资源论证制度也确实发挥了这一功能，成为科学审批，发放取水许可证的重要依据，为依法行政，科学行政做出了贡献。

三是在适用阶段上，水资源论证先于取水许可的审批和发放。建设项目的基本建设程序包括项目建设书，可行性研究报告，初步设计，施工图设计，年度投资计划，开工报告和竣工验收等阶段。在这些程序中，取水许可证的审批和发放是在项目建设管理的最后环节《取水许可条例》第二十三条规定，取水工程或者设施竣工后，申请人应当按照国务院水行政主管部门的规定，向取水审批机关报

送取水工程或者设备试运行情况等相关材料，经验收合格的，由审批机关核发取水许可证，《办法》第十一条规定，业主单位再向计划主管部门送报建设项目可行性研究报告时，应当提交水行政主管部门或流域管理机构对其取水许可（预）申请提出的书面审查意见，并附具经查定的建设项目水资源论证报告书，可见，水资源论证位于项目可行性研究阶段，是基本建设程序的前期工作。当建设项目批准立项后，水资源论工作也将结束。从程序先后可以看出，水资源论证先于取水许可的审批和发放，之所以如此规定，是为了发挥水资源论证的决策服务功能，为科学地作出取水许可决定提供科学依据和决策支撑。

2、水资源论证制度从属于取水许可证制度的局限性

水资源论证作为实施取水许可证的重要前置程序，极大的提高了取水许可决策的科学性，是取水许可制度不可或缺的支撑。但将水资源论证仅仅作为取水许可的附属措施，则极大的削弱了水资源论证作为加强水资源开发利用源头管理重要制度的地位，影响了水资源的进一步优化配置，如前所述，现有立法中取水许可制度仅关注直接取用江河，湖泊和地下水的行为。从对水资源整体优化配置的角度来看，取水许可制度的作用十分有限。因为水资源的整体配置由整个自然界中的水循环所决定，自然界中参与水循环的水却不受限与人为规定的水资源，而是包括江河、湖泊、地下水及各种非常规水源的开放利用，必然会对，江河、湖泊、和地下水配置产生影响。水资源论证本是优化配置水资源的重要手段，但由于收到取水许可适用范围的制约，导致其对水资源开发利用行为的制约和影响极为有限。从现行立法的规定来看，取用雨水，中水，微咸水、海水淡化水等非常规水源及取用供水企业供水的行为都无须办理取水许可证，当然也就不用开展水资源论证。然而随着我国水资源短缺形式日益严重和社会经济发展对水资源需求的进一步增长，取用各类非常规水资源作为生产、经营用水的规划和项目越来越多，许多企业为了避免办理取水许可证的麻烦，直接取用城市自来水作为生产经营用水。这就导致自来水厂的供水压力不断增大，为了不影响城市居民生活供水，其必然要加大取用水资源的规模，致使很多城市饮用水水资源地或地下水资源被严重超采，进而引发水源枯竭、地下水空洞和地质塌陷等灾害。

3、对水资源论证同取水许可证制度关系的界定

笔者认为，正确处理水资源论证制度与取水许可制度关系的原则应当是，取水许可制度的实施应当以水资源论证为决策依据，但水资源论证的范围不应当限于依法应当办理取水许可的建设项目，凡是取用水资源的行为，无论是否需要办

理取水许可，都需要开展水资源论证。该原则的实质是强调扩大水资源论证制度的作用，全面符合此项目制度的立法原意。在这立法上就体现为要设立水资源论证审批于取水许可审批这两项行政许可，并不违反实施行政许可的便民、高效原则。因为，水资源论证与取水许可是功能并不相同的两项行政许可事项，但这并非对同一行为同事设立两项行政许可。水资源论证的内容主要是判断经济社会发展的水资源需求是否能够得到保障以及对水资源条件的影响。如果经过论证，认为水资源供给可以保证社会经济发展的需求，并且开发利用水资源不会对当地水资源条件带来较大影响，则许可建设项目开工建设。它的作用主要是为了项目决策服务，降低投资风险和保护水资源。但经过水资源论证的项目取得水资源审批后，并不意味着就一定能够按照项目所需而取用水资源。能否取用水资源取用多少水资源，取决于该项目是否能够获取取水许可证规定的取水限额。因为取水许可的作用主要是用水配额的限制和管理，确保用水总量控制。项目获得取水许可证后方可取水。

建设项目水资源论证和取水许可审批是国家为促进水资源的合理开发、高效利用、优化配置、全面节约和有效保护，实现水资源可持续利用而设定的重要法律制度，是法律赋予各级水行政主管部门的重要行政职能，是实行最严格水资源管理制度的最关键环节。为了进一步提高思想认识，切实增强履行职责的责任感和使命感，我们在今后的工作中务必把建设项目水资源论证和取水许可审批管理作为落实最严格水资源管理制度的重要抓手，明确任务，落实责任，强化措施，逐步推动水资源管理由静态管理向动态管理转变、由粗放式管理向精细化管理转变、由单一环节管理向多环节综合管理转变，促进水资源管理工作的规范化、制度化。

参考文献：

[1]冯嘉、于义彬、轮可持续发展观的贯彻与水资源论证制度的完善。中国人口？资源与环境。2010，21（3）

[2]于义彬，万育生，张淑玲，水资源论证制度立法评价与思考[J].中国水利报，2010（23）