公安行政处罚体制存在的弊端及完善

公安行政处罚体制存在的弊端及完善

摘要：在公安执法实践中，公安行政处罚程序对于规范公安机关行政处罚权、保障公安机关依法行政、保护相对人合法权益，具有重要的意义；但公安机关在执行《行政处罚法》过程中确实还存在不少问题。如任意设定处罚种类，超越权限执法，执法程序混乱等，这些问题的成因是多方面的。本文主要分析了公安行政处罚体制的基本理论，在理论的基础上结合公安行政处罚中实际现状进行分析，找出公安行政处罚存在的问题或者原因，并针对其中的问题提出对策，希望能对公安行政处罚体制提供一定的参考。

关键词：公安机关；政处罚体；依法执法

行政处罚法是我国行政处罚程序立法迈向现代化的标志，治安管理处罚法对公安行政处罚程序作了进一步的完善和发展。因此，当前的公安行政处罚程序经历了逐步走向成熟的过程，体现了新时期的执法理念，但是现代化的行政处罚程序，它在实践中发挥着重要的作用。于我国行政程序立法研究理论的欠缺和现实条件的制约，当前的公安行政处罚中仍存在着一些问题，本文就以公安行政处罚体制的现状进行分析，并提出完善建议。

一、公安行政处罚体制概述

（一）公安行政处罚权的概念界定

法治国家的公安职权，必须以法律授权为依据，也就是说必先有公安法而后有公安职权。作为一种象的国家权力，要考察公安职权概念就要从公安职权的目的、公安职权的根据、公安职权的手段人手。从《中华人民共和国人民公安法》等相关法律法规看。我国公安职权的根据来源于国家统治权，是以命令的方式强制他人为或不为一定的行为为手段，直接以维护社会公共秩序为目的的各种公安职权的集合体，是国家权力的重要组成部分。行政处罚权是公安行政管理权的自然组成部分，它是国家为了实现公安行政职能而创制的一种制裁性权力。故而作为一种公安职权，公安行政处罚权可以看作是公安机关对追究违反公安行政法规范的公民、法人或其他组织的行政法律责任的一种公安职权力[1]。

（二）公安行政处罚的的主体和分类

公安行政处罚的主体是公安机关。公安行政处罚主体是指行使公安行政处罚权力，依法对违反公安行政法律规范的相对人实施行政处罚的公法人。根据《行政处罚法》第15条的规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。公安行政处罚的分类。公安行政处罚包含治安管理处罚、交通管理处罚、出入境管理处罚和边防管理处罚。从其处罚手段和方法上分为以下几种：警告，罚款，拘留[2]。吊扣驾驶证，吊销驾驶证，没收交通工具，限制出境以及驱逐出境。

（三）公安机关行政处罚权的表现

公安行政处罚权作为公安职权的集合体，它的有效行使是可以分阶段研究的，在不同的阶段其表现为不同的职权，其行使的手段、追求的目的都是各有侧重。而从有利于规范和控制公安行政处罚权，保障相对人的合法权益的角度而言，对分阶段的各项公安职权进行属性分类则是可能的和必要的。

1、公安机关行政处罚调查职权

公安行政处罚调查职权是指公安机关对治安案件进行专门调查活动的职责权限，主要是查清危害社会又不构成犯罪，但应予与制裁的行为的原因、过程、结果等一系列事实，从而作为确定行为人责任的依据。公安行政处罚调查职权的目的旨在查清事实，为公安行政处罚决定提供依据，调查是决定的前提，是公安行政处罚行为的必经程序和处分基础。根据《治安管理处罚法》规定了公安机关在立案后可对有关行为人进行传唤、询问、勘验和检查、鉴定和检测、登记保存与扣押证据等基本手段。公安行政处罚调查行为还需对相关信息作出初步的处理。仔细研究可以明白，公安行政处罚调查职权不仅有为治安处罚决定准备和辅助的作用，同时亦有适用法律作出初步法律判断的效果。

2、公安机关行政处罚决定职权

公安机关对特定案件的法律事实认定；取决于公安机关的证据占有量是否足以消除特定案件客观事实不确定性；取决于公安机关的感知能力。治安处罚决定职权正是在对特定案件事实认定的基础上，基于法律规定的目的和宗旨，适用法律法规作出法律判断，并寻求所判断事实与法律法规的结合点，据此决定是否作出治安处罚的权力。治安处罚决定以违反治安管理法律规范为前提，行为人没有违反治安管理法规规范，则没有治安处罚适用的可能，故而站在治安管理机关的角度看，是对违法行为的法律判断权，是一种对公民权利进行限制和剥夺的决定。站在被管理者的角度看，就是违反治安法律规范行为所导致的法律责任。

3、公安机关行政处罚执行职权

公安行政处罚执行职权就是公安机关调查并决定给与案件当事人以惩戒性权利义务处分后，确保决定内容得以实现的职责权限。公安行政处罚权是为了维护社会秩序、保障公共安全和保护公民合法权益而赋予公安机关的一项权力，执行职权作为公安行政处罚权中的职权之一，它是保证完成处罚任务、履行治安管理职责的一种必要手段。治安处罚对于承受惩戒的公民、法人和组织来说是一种惩罚性的法律责任，应主动自行履行处罚决定所设定的义务，当然交付和送达是治安管理处罚决定发生法律效力的基本前提，未经交付和送达的治安管理处罚决定书对被处罚人没有法律约束力，也就不发生执行或履行。对于处罚决定的执行而言，它符合大陆法系国家对行政权属性的定义——具有公定力，在复议和诉讼期间不停止执行。总而言之，没有处罚的执行，处罚决定就毫无意义[2]。

二、公安执行行政处罚体制存在的弊端

公安行政处罚法定原则要求，实施处罚的主体必须是具有公安行政处罚权的公安行政主体。《行政处罚法》第15条规定：“行政处罚是具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”这表明了行政处罚必须是法律明确授权的国家机关依法实施，即法律没有明确赋予行政处罚权，也就不能实施行政处罚。但在具体的公安行政执法中，程度不同的存在着非公安民警参与行政案件的处理，制作笔录等的情况。如协警员、治安巡防员以及公安机关内部的工勤人员，他们本身不具备执法主体的资格，让他们参与具体案件的处理，势必导致具体行政行为的无效。[3]因为公安行政处罚不仅要内容与程序合法，还必须执法主体合法，这是依法行政的必然要求。

（二）行政处罚程序不合法

在公安行政执法中，由于长期受“重实体、轻程序”观念的影响，致使行政处罚中程序违法问题较为严重。其突出表现为：1、在执法办案过程中，处罚程序倒置，即先裁决，后取证，致使执法主体先人为主，只注意收集对当事人不利的证据，对当事人有利的证据予以排斥或者不收集，易于做出错误的行政处罚决定；2、在执法办案过程中应当表明身份的不表明身份；传唤当事人未办理传唤手续或传唤后超期限；3、调查、讯问时违反法律规定，往往一人进行；4、在做出行政处罚决定时，剥夺当事人的陈述、申辩权；5、实施罚款时，不开具有效的罚款收据或无罚款单据；6、作出行政决定时，未履行告知义务。

（三）适用法律错误

公安行政处罚的合法性与公正性，要求在实施行政处罚时必须有法定的依据并准确地使用法律、法规。在公安行政执法中使用法律、法规的错误表现为：1、作出行政处罚决定时，无法律依据或定性不准，此行为定为彼行为；2、使用的法律、法规、规章条款错误或不引用条、款、项；3、超过追究行政责任法定时效的且追究责任。

（四）行政处罚权的滥用

公安机关行政处罚权具有广泛性，既涉及申诫罚、财产罚，还涉及行为罚，尤其是限制公民人身自由的行政拘留的处罚，只有公安机关有权作出。实施公安行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程序相当。除依法可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织依法应当给予行政处罚行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据。[5]可是，在实践中一些公安机关执法人员在运用行政处罚权时，往往违反上述规定，在证据严重不足的情况下，甚至在没有证据的情况下，随意对当事人进行处罚，其中以乱罚款、乱没收的现象表现最为严重，主要表现为：受经济利益驱使巧立名目或证据不足甚至没有证据罚款；实施“态度罚”，有的执法人员特权思想严重，依违法行为人的态度作出处罚决定，如果违法行为人申辩，执法人员就提高罚款的金额。

三、公安执行行政处罚体问题的成因