(完整版)公共治理理论

公共治理理论

一、公共治理理论产生背景

1、自20世纪70年代以来，西方发生的社会、经济和管理危

机，推动了公共管理和公共行政理论研究的范式变革。

2、近代资本主义社会的发展，政府公共管理的范围日趋扩展，

规模不断扩大，公共行政获得了相对独立于政治之外的地

位。

3、公民社会发展的需要。

4、现代信息技术的发展。

5、西方学者的努力和众多社会组织集团的迅速成长。

二、治理的含义

1、治理的基本含义：

“治理”的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持

秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关

系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大

限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管

理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方

式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内

维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运

用。

2、罗茨（R.Rhodes）关于治理的六种不同定义：

a.作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共

开支，以最小的成本取得最大的效益；

b.作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运

行的组织体制；

c.作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私

人部门的管理手段引入政府的公共服务；

d.作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共

服务体系；

e.作为社会控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部

门与私人部门之间的合作与互动；

f.作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础

上的社会协调网络。

3、格里·斯托克（Gerry Stoker）关于治理的五种观点

a.治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共

机构和行为者。

b.治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中

存在着界限和责任方面的模糊性。

c.治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之

间存在着权力依赖。

d.治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。

e.治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不

限于政府的发号施令或运用权威。

4、治理与统治的区别

a.本质性区别：治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是

政府机关；而统治的权威则必定是政府。

b.主体的区别：统治的主体一定是社会的公共机构，而治理

的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公

共机构和私人机构的合作。

c.权力向度的区别：治理的权力向度是多元的、相互的，统

治的权力向度是单一的、自上而下的。

三、公共治理理论的主要内容

1、治理的主体多元化

公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系，包括有：

a.政府部门（中央政府、地方政府、其他公共权威）现实中

的政府具有复杂的结构，地方、中央和国际层面的政府及不

同部门构成了多层级、多中心的决策体制，众多权威交叠共

存是这一体制的主要特征。

b.非政府部门（私营部门、第三部门）治理的主体包括政府，

但又不限于政府。只要各种公共部门和私营部门行使的权力

得到公众的认可，这些部门就可能成为不同层面上的权力中

心，即可成为社会治理的主体。

2、主体间责任界限的模糊性

治理主体间的责任界限存在一定的模糊性。这与治理主体

的多元化有密切联系。

原因：（1）人们对政府全面履行公共管理责任的能力抱有的期望大大降低。（2）在“社会经济”领域中涌现大量非政府组织，这些非政府组织具有满足多方面需要、解决社会问题而无须让政府干预的优势，所以部分公共责任转移到在公共管理领域表现杰出和勇于承担义务的非政府组织和个人身上。

表现：（1）许多民营组织向传统公共领域进军。（2）政府对传统意义上的社会领域干预。（3）公共领域和社会领域的区分不像以前那样明显。

3、主体间权利的互相依赖性和互动性

a.权力依赖的含义：是指参与公共活动的各个组织，无论其为

公营还是私营，都不拥有充足的能力和资源来独自解决一切问题所需的充足知识和充足资源；他们必须相互依赖，进行谈判和交易，在实现共同目标的过程中实现各自的目的。

b.依赖性与互动性：正是因为存在权力依赖关系，治理过程便

成为一个互动的过程，于是政府与其他社会组织在这种过程中便建立了各种各样的合作伙伴关系。

c.三种伙伴关系（1）主导者与职能单位之间的关系，即主导者

雇佣职能单位或以发包方式使之承担某一项目。（2）组织之间的谈判协商关系，即多个平等的组织通过谈判对话，利用各自的资源在某一项目上进行合作以达各自的目的。（3）系统的协作关系，即各个组织之间相互了解，结合为一，树立共同的目标，通力合作，从而建立一种自我管理的网络。

4、自主自治网络体系的建立

a.治理理论与传统公共管理理论：传统公共管理理论采用单

一等级制下的协调方式，依靠“看不见的手”来进行操纵的市场机制。公共治理理论拥有多元化的公共管理主体，相互间的权力依赖和合作伙伴关系以及其中的协商谈判和交易机制。最终必然会推动公共管理朝着一种自主自治的网络化的方向发展。

b.在该体系中各方主体为获得支持而放弃部分权力。组织和个

人放弃部分经济权，政府放弃部分强制权。

c.各主体实现管理目的的途径：（1）依靠自己的优势和资源，