法院独立审判与法官独立审判

法院独立审判与法官独立审判
高洪宾
江泽民总书记在十五大报告中指出“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤假错案责任追究制度，加强执法和司法队伍建设”。

这一论述精辟地阐明了司法独立与司法公正的关系，公正司法与司法改革的关系，阐明了司法改革所反映的历史必然性和现实的迫切性，实践证明，司法制度不进行改革，就难以保证司法机关依法独立行使审判权和检察权。

人民法院作为司法的最后一道防线，其改革的重要性和紧迫性就更显突出。

本文试图就法院独立审判与法官独立审判的有关问题谈点初浅的认识，以抛砖引玉。

一、法院独立审判的特征
法院独立审判由来已久，早在1939年4月4日公布的《陕甘宁边区高等法院组织条例》第3条就规定“边区高等法院独立行使其司法职权”。

1954年，我国第一部宪法用根本大法的形式确定“人民法院独立进行审判，只服从法律”，1982年宪法第126条再次明确“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。

人民法院组织法第4条也作了同样的规定。

可见，法院独立审判是指人民法院根据宪法和法律所赋予的权力，独立进行审判，只服从法律，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，它具有以下特征：
1、权力性。

它是相对于立法权、行政权、检察权而言，是国家政治体制上的分权，即国家机构中的权力分配和界定。

我们国家虽然不搞西方的“三权分立”，但在共产党统一领导下仍然有一个也必须有一个权力制衡的机制，法院独立审判的基本价值在于维护审判权对行政权、检察权的权力制衡，维系权力的平衡。

2、整体性。

它针对在国家机构里权力制衡的机制中，法院作为一个整体独立行使审判权以抗衡行政权和检察权，是对宏观而言，而并非针对微观的个案。

从立法形式上看与国外有一些国家的立法例相似，如美国宪法第3条规定“合众国的司法权，属于最高法院及国会随时制定和设定的低级法院”。

“法院只行使对‘案件’和‘争讼’的审判权”。

[1]这里明确规定也是法院独立行使审判权，但就个案来说实行的又是法官独立审判。

3、绝对性。

宪法和法院组织法规定人民法院独立进行审判，只服从法律，这里的“只”，当然是绝对的，这对法院整体的要求只服从法律无疑是正确的、必要的。

但就每个法官在审理千差万别的案件时，这“只”应该有一定的相对性，他同时必须考虑相关的政策、情势民意，社会效果等诸多因素。

因为法官所作的裁判以及法官在诉讼过程中的行为不仅受制于法律、法规的评价，而且还不可避免地受制于社会评价，即通常所说的办案质量与社会效果的统一。

对案件的评价，直接体现了对法官的评价，最终体现为对法院的评价。

4、排他性。

人民法院独立行使审判权，应排除一切干扰，这不仅在宪法、组织法中有明确规定，而且三大诉讼法亦明确规定“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，即具有法定的排他性。

有人认为法律只规定不受行政机关、社会团体和个人的干涉，并未规定党委和人大是否可以干涉，法院是否应当接受干涉，笔者认为这个问题也是不言而喻的。

因为：（1）宪法和有关法律之所以未明确“不受党委、人大的干涉”，主要出于以下考虑，一是共产党是执政党，各级党委是领导机关，他有权也有责任领导各级人民法院依法独立行使审判权，领导不是干扰；二是人大是权力机关，各级人民法院对各级人大负责并报告工作，人大有权监督和支持法院依法独立行使审
判权，依法监督不是干涉；三是各级党委、人大，一般不会发生非法干涉审判权的问题，在法律上作出排他的规定，不必要不好看，且容易造成混淆，被人利用。

（2）各级党委领导各级人民法院依法独立行使审判权，在宪法、党章中已有明确规定，法院应当无条件的服从，但是党对审判工作的领导，应该是方针、政策的领导，更多的应通过把党的主张上升为国家意志，用法律来规范审判工作，而不是对具体案件的干预，更不能理解为各级党委书记、政法委书记以言代法，个人说了算。

早在1979年中共中央64号文件中就已明确规定党委不再批案。

正如小平同志所说的“打击犯罪活动中属于法律范围的问题，要用法制来解决，由党直接管不合适。

党要管党内纪律的问题，法律范围的问题应该由国家和政府管。

党的干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念。

”（3）人大及其常委会依法监督法院独立行使审判权是宪法和法律赋予人大及其常委会的职权，监督绝不是干预，两者是截然不同的概念，法院应当自觉接受人大及其常委会的监督。

但笔者认为，这种监督具有明显的“三性”：一是集体性。

这是一种集体的监督，即体现权力机关的意志和行为，而不是人大个别领导或个别成员的个人行为，实践中应防止个别领导或个别代表滥用监督权，特别要防止与案件有利害关系的人利用人大代表的身份或人大工作的条件，对案件进行监督，在现实生活中这种情况并非绝无仅有。

否则法院依法可不予接受。

二是事后性。

即人大及其常委会对个案的监督一般应在事后监督，案件正在审理之中，不宜直接监督，以免影响案件的准确裁判。

因为案件在审结之前较难对案情有一个全面了解，容易产生偏听偏信，甚至以偏概全。

过早地实行监督，缺乏事实和证据的基础，容易影响监督的准确性和有效性。

三是依法性。

即人大及其常委会对审判工作的监督及个案监督均应依法进行，包括依照程序法和实体法。

为了加大监督力度，提高监督效果，建议尽快制定监督法，以规范监督行为。

按现行法律规定，人大不宜直接对案件进行调查和审查，而应通过听汇报、询问甚至质询的方式了解案情，并对办案中违纪违法审判、循私枉法的现象提出批评或作出决议，但不能直接指令法院案件应如何处理。

（4）在一个文明法治的国家里，对各级组织、政府而言，法律没有授予的，就应视为不许可实施的；对广大公民来说，凡是法律没有禁止的，就应视为允许的。

况且，我们的党章和宪法均明确规定，一切国家机关和武装力量，各级政党和各社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，必须在宪法和法律规定的范围内进行活动。

所以，无论是党委领导，还是人大监督都应依法进行，其目的是依法支持法院依法独立行使审判权。

否则法律就会被任何强大的社会力量所扭曲，法治就无法贯彻。

二、法院独立审判的误区
长期以来，由于对人民法院独立审判的内涵缺乏正确的认识和界定，加上一些学术界的权威的诠释也受旧观念的束缚，以致在法院的实践中出现不少误区，主要有：1、混同了权力分工与个案审判的区别。

从前述可见，宪法和法律规定“人民法院独立审判”是针对国家权力的分工而言，然而自1954年宪法确定“人民法院独立进行审判”以来，无论是理论界，还是司法实践中一直把整个法院作为个案审判的载体，并认为这是我国审判制度的特点，而将法官排斥在独立审判的概念之外，一度甚至将法官独立审判作为“西化”的表现进行批判。

所以，在一些专家的诠释中都将人民法院独立审判解释为“法院作为一个整体行使审判权时的独立”。

[3]在一些教科书中也这样写道“人民法院独立行使审判权，不是合议庭独立审判，更不是审判员独立审判，这是我国审判制度的一个特点，不同于西方国家的法官独立审判”。

[4]长期以来，由于在这种诠释和观念及司法行政合一的封建意识的影响下，人民法院的管理完全仿效行政管理的模式，形成庭长、院长层层把关的行政首长负责制，合议庭、独任审判员只有审的义务，没有判的权利。

它造成了以下弊端：（1）层层审批，诉讼周期延长，诉讼成本增加。

因为诉讼周期的长短，关系到各主体在诉讼中的实际耗费。

诉讼周期越长，国家或当事人的耗费越大，诉讼成本越高。

由于案件审判权只能由法院整体行使，不是合议庭、审判员独立行使，故案件审理好必须报经庭长、院长审核后才能宣判，法律文书必须经庭长、院长审签后才能付印，遇到庭长、院长出差、开会，案件只得搁置。

有的法院由于领导分工明确，协调不足，一旦分管院长外出，或生病、住院，也得等其回来履行职责，造成不少案件、审批签发的时间超过审理的时间，甚至怡误了时机，延长了诉讼时间，势必给诉讼当事人增加诉讼成本，减少了诉讼效益。

司法公正是诉讼的最高价值，这是无疑的，但它不是诉讼价值之全部，诉讼的价值还应包括诉讼效益。

（2）先定后审，职责不明，且违背了“以事实为根据，以法律为准绳”的原则。

由于“审”、“判”分离，导致了一些有“重大”影响，而又急需判决的案件，或一些“疑难”案件往往先由审委会讨论或庭长、院长商定后再交合议庭、审判员审理。

久而久之，势必使审判人员产生依赖思想，对案件的审理缺乏责任感和进取心，不利于办案质量的提高，一旦案件出现差错，责任难以分清，到最后是“人人负责，人人都不负责”。

（3）法官素质提高不快，钻研业务缺乏动力和压力。

法官专业化素质的提高，是依法独立公正地审判案件的保障，如法官有权独立依法审判案件，必然会促进其专业化素质的提高。

由于案件必须层层审批，法官的责、权、利不能统一，遇到难题矛盾上交，钻研业务没有压力，惰性滋长，不仅业务水平提高不快，而且办案质量上不去。

正如有的学者所说的“多一道控制环节便更有助于决策质量的改进的观念也是大可
质疑的。

多一道控制，也可能意味着增加一次犯错误的机会，因为没有人能够证明或确保监督者一定比被监督者更高明，更富有道德感”。

[5]实践中，审委会把合议庭的正确意见否定，而造成错案的事也并不鲜见。

2、混淆了审判机关与审判组织的界线。

人民法院是一个审判机关，就其整体来说它不是一个审判组织，根据法律规定，案件的审理只能由审判组织行使职权，审判机关与审判组织不能等同，两者是包容关系。

审判组织只有合议庭、独任审判员、审判委员会三种形式，而从现行的法律规定看，特别是三大诉讼法都已明确规定，审、判案件的权利原则上属于合议庭和独任法官，需经审委会这一最高审判组织讨论决定的案件只是极少数的例外。

修改后的刑诉法第149条规定“对于疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以作出决定的，由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定”。

由此可见：一是凡不属疑难、复杂、重大的案件都可由独任法官或合议庭审和判，这里不存在“放权”，而是“还权”。

二是虽属疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为可以判的，也应由其审判，这也不属“放权”，而是“还权”。

三是对疑难、复杂、重大案件合议庭难以作出决定的，才提交审委会讨论。

这里的权不能“放”，更不是“还”。

应该说，刑诉法的这一重大修改，为独立审判进一步充实了法律依据。

3、审、判严重分离。

长期以来，在法院作为一个整体独立行使审判权的理论指导下，审委会的作用不断强化，而独任法官、合议庭的作用逐渐淡化，有时甚至虚化。

应该承认各级法院的审委会在依法行使职权，确保案件质量上的作用是不可忽视的，但也确实存在不少实践问题和理论上的矛盾。

（1）审、判分离，违背公开原则。

我国刑事诉讼法第152条、民事诉讼法第120条、行政诉讼法第45条均明确规定，人民法院审理案件应当公开进行，并规定开庭时应当向当事人宣布独任审判员、合议庭的成员，这意味着审、判权的一致。

然而对大量案件拥有决定权的审委会成员几乎均未参加案件的审理，也未与当事人见面，仅听承办法官的汇报，承办人的认识、水平、感情、作风往往会给
委员们的决断带来影响，特别没有文字报告，只听口头汇报的，影响将会更大。

这不仅违背公开原则，而且审判分离，使办案质量受到影响。

因为法官对个案审理后的直接感受，是其依法公正判决的重要条件，而这种直接感受来自于庭审举证、质证、认证的过程和寻求其内在联系思维过程，这对未参加开庭的审委会成员来说是无法感受的，这样势必会影响案件裁判的准确度。

（2）剥夺了当事人的诉讼权利，有失公正。

现行的三大诉讼法都规定了当事人享有申请回避的权利，这既是社会主义民主原则的体现，又是确保司法公正的有力措施。

但是经审委会讨论的案件，当事人既不可能知道哪些委员参加讨论，也不可能知道什么时候讨论其案件，申请回避的权利当然也就无法行使。

有人认为，审委会讨论案件是法院内部的一项制度，其讨论内容也是保密的，当事人无权对审委会成员提出申请回避，笔者认为这种观点是值得商榷的。

因为：一是回避制度是三大诉讼法确立的一项基本制度，它贯穿于诉讼的全过程，并无庭中、庭后之分，只要审判其案件的法官，具有回避的法定事由，当事人均有权提出申请回避的权利，这是保证司法公正之必需。

二是按照现行法律规定，审委会属于审判组织，而非行政组织，既然是审判组织，就属当事人申请回避之列。

（3）审委会成员素质参差不齐，责任不明。

一是从人员来源看，按照法律规定审委会成员是由院长、副院长、及部分庭长组成，而他们的来源有的来自党政机关，有的是转业军人，有的是乡镇干部，不少对法律知识掌握不多，尤其是基层法院这种情况更为突出，他们在讨论案件时难以说出所以然，往往凭着感觉走。

二是从成员结构看，参加审委会的庭长都来自各个业务庭，各有一门专业，院长、副院长也不可能是“全才”，一般只能擅长一、二门业务，而审委会讨论的案件种类较多。

故讨论时往往所在业务庭的委员起着较重要的作用，很难真正体现集思广益。

三是从议事规则看，审委会讨论案件实行的是民主集中制，即少数服从多数，而当“真理在少数人手里”时，也仍然无可奈何，只能少数服从多数，将错就错，或期待上级法院改判，或再审时纠正。

而且，经审委会讨论后的案件再审纠正的难度也较大，因仍然由这些委员讨论，其认识、观点改变要有一定的时间，且责任较难分清。

综上，笔者认为对审委会讨论案件的利弊应有一个科学的分析，对这一制度的存废有待进一步的研究，但不管怎样现行的审委会制度应当改革和完善。

（将在本文第三部阐述）。

三、法官独立审判是司法改革的必然
人民法院依法独立行使审判权是司法公正的本质要求和有力保障。

美国法学家亨利?米斯曾作精辟论述“法院必须摆脱胁迫，不受任何控制和影响，否则他们便不是法院了”[6]而法院独立审判是通过法官独立审判的行为来实现的。

所以，马克思曾指出“法官除了法律就没有别的上司”；[7]也充分肯定了法官独立审判的合理性。

1、法官独立审判的内涵
所谓法官独立审判，是指法官全权审理和裁判案件时，只依据事实和法律，以自己的良知独立决断，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，同时也不受法院内部非程序性的违法干预。

它包含以下几层意思：（1）法官审理案件过程中，独立于行政机关、社会团体和个人。

（2）法官审理案件过程中，不受法院内部非程序性的违法干涉，但上级法院和本院领导按照一定的程序（包括不违背法律的内部制度）所进行的指导和监督应当接受。

（3）法官审理案件只依据事实和法律。

（4）法官审理案件必须保持中立，并根据自己的法律良知形成内心确信，作出裁判。

（5）法官应对自己审理案件所作的裁判承担责任。

法官独立审判与法院独立审判有相似之处，但又是不同的概念，主要区别：一是两者的性质不同，法官独立审判是法院内部的审判制度，是法官的一种权利；法院独立审判是国家政治体制上的分权，是一种国家权力。

二是两者的内容不同，法官独立审判是由法院内部审理案件的职权界定；法院独立审判是
国家机构中权力的分配。

三是两者的要求不同。

法官独立审判要求提高效率，确保公正，强调职权利一致；法院独立审判是要求维护权力制衡，落实依法治国。

可见审理案件的载体应该是法官，而不是法院，法官是法院独立审判的实现者。

也就是说，实现法院独立审判，最终必须实行法官独立审判。

2、法官独立审判的必要性
（1）正确执行现行法律规定的要求，我国法官法第5条规定“法官的职责是依法参加合议庭审判或者独任审判案件”，第8条又规定法官享有“依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的权利。

修改后的刑事诉讼法第147条规定“基层人民法院、中级人民法院审判第一审案件，应当由审判员三人或者由审判员和人民陪审员共三人组成合议庭，但是基层人民法院适用简易程序的案件可以由审判员一人独任审判”。

第149条又规定“合议庭开庭审理并且评议后，应当作出判决”。

民事诉讼法和行政诉讼法也都有类似规定。

这说明审、判案件的职权在法官，而不是法院整体。

法官没有独立的审判权，违反了案件审理的直接原则和合同原则。

（2）加速国际接轨，履行国际公约之需要。

司法独立是司法本质要求所决定的，是平等、公正执法的需要，是维护国家法制统一原则的需要，而司法独立的核心内容又是法官独立，这已成为世界大多数国家所公认的原则。

“据对世界142部成文宪法的统计，有105部宪法规定了司法独立和法官独立”。

[8]如德联邦共和国基本法第97条规定“法官具有独立性，只服从宪法和法律”，日本宪法第76条规定“所有法官依良心独立行使职权，只受本宪法和法律的拘束”。

有人说我国现行的法院、法官体制是受当年苏联的影响，其实不然，前苏联早在1936年的宪法第112条就规定，法官独立，只服从法律。

罗马尼亚宪法第111条规定，在司法活动中审判员和人民陪审员独立，只服从法律。

[9]去年我国已正式签署联合国《公民权利和政治权利国际公约》，承认人民法院内部实行法官独立审判，也是顺应世界潮流，履行国际义务的表现。

（3）推进司法改革的必然。

十五大以来司法改革的号角已在全国各地吹响，改革的进程不断加快，其核心问题是如何确保司法公正，这是司法改革的出发点和归宿点。

然而司法体制本身的行政化，就难以保证司法公正，司法独立是司法公正的前提，它必须依法保障法官独立审判。

“只有法官独立，才能使现代诉讼中帮助和制约法官作出正确裁决的一整套制度真正发挥作用，也才能有效贯彻司法责任制度”[10]因为法官不独立，就难免受到各种不相关因素的牵扯，从而偏离中立的立场，作出错误的裁判。

法官对任何一件案件事实的认定和裁决，总是以一定的证据为基础而形成的主观感觉，决定于主审法官（独任审判员或合议庭）这种感觉对证据基础的偏离或贴近。

正如1987年8月联合国经济与社会理事会通过的《世界司法独立宣言》（草案）第2条所言“每个法官均应自由地根据其对事实的评价和对法律的理解，在不受来自任何方面或由于任何原因的直接或间接的限制、影响、传导、压力、威胁或干涉的情况下，对案件秉公裁判”。

该《宣言》第3条又规定“在作出裁判的过程中，法官应对其司法界的同行和上级保持独立”[11]只有保障法官相对独立的地位，才能使其保持中立的立场，从而不偏不倚的裁判。

司法公正是法官中立的结果，而法官独立又是法官中立的前提。

美国法学家戈尔丁对法官的中立性概括为：一是与自身（利益）有关的人不应该是法官；二是（审判）结果中不应含纠纷解决者的个人利益；三是纠纷解决者不应有支持或反对某一方的偏见”[12]从上可见，要达到司法改革的目的——确保司法公正，就必须实现法官独立审判，法官独立是司法改革的必然。

3、法官独立审判的探索
实现法官独立审判，涉及到法院体制改革的一系列问题，要有一个循序渐进的过
程，目前可从以下几个方面着手：
（1）还权于合议庭和独任法官
根据现行三大诉讼法的规定，合议庭和独任审判员是最主要的审判组织，绝大多数案件都应由合议庭和独任审判员审理和判决。

特别是根据修改后的刑事诉讼法第149条的规定，并按照后法优于先法的原则，分析立法的趋势，法官的创造和主动精神在现在和将来的立法和司法实践将不断得到重视和强调，所以提交审委会讨论的一、二审刑事、民事、经济、行政案件将会更少。

既然法律已有明确规定，如不依法还权，严格意义上说也是违法。

有人认为，现在的法官素质还不行，全部“放”下去不放心，甚至会出“乱子”。

笔者认为持这种观点不妥。

首先，他们没有看到改革开放以来，尤其是近5-10年来，各级法院的法官素质已有很大提高，科班出身的已占相当比例，这些法官完全可以胜任。

其次，他们忽视了实践出真知的科学原理，任何一个人，况且是一个有一定的政治思想基础和法学理论基础的法官，只要勇于实践、大胆实践，才干肯定能够不断地增长。

应该承认目前确有一些法官的素质还不能适应独立审判的需要，但也应该相信这些法官中的大多数在一定的氛围中是能够迎头赶上的，我们总不能等条件一切成就后再改革吧。

正如没有一个做父母的怕刚学走路的小孩会摔跤而不让其下地一样。

再次，即使按照原来层层审批，层层把关的做法，办错的案件也是屡见不鲜，因为把关者、监督者不一定就比被监督者高一筹。

而大胆地将审判权还于法官，让他们独立行使审判权，相反能促使他努力学习、努力工作，提高办案质量。

所以笔者认为应当大胆取消案件层层审批制度，当然各地各法院也应该按照本院法官的实际情况逐步推行，基层法院除在当地有重大影响的、疑难复杂案件中合议庭意见不一的、拟宣告无罪的公诉案件外，均可由法官独立审判，不用审批。

中级法院除判处死刑（包括死缓）、宣告无罪和在当地有重大影响、疑难复杂，合议庭决定不了的案件外，其余一、二审案件均可取消审批制度，由法官独立审判，独立负责，并加强监督。

（2）改革审判委员会的职能
法院组织法第11条规定“审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题”。

审委会三项职能放在首位的应该是总结审判经验，而实践中这一首要任务往往是最被忽视的。

各级法院尤其是高、中级和基层法院的审委会大量的时间用在讨论案件上，有的甚至无暇顾及总结经验。

所以笔者认为改革审委会制度：首先，要缩小审委会讨论案件的范围。

审委会只讨论重大、疑难、复杂案件中，合议庭意见不一，分管院长认为应提请讨论的案件。

其次，改进审委会议案规则，把现行的完全靠听汇报定案的方法改为委员直接听审判，合议庭开庭时委员们可到庭或通过监控录像旁听庭审，这样可以增加委员们对案件的直观感知，以利把准案件要害、准确裁判。

再次，建立审委会组成人员组成合议庭直接开庭制度。

如美国、加拿大的联邦最高法院在审理重大案件时，九名大法官组成合议庭亲自开庭审理。

这样，不仅可依法保护当事人的申请回避的诉讼权利，体现了程序公正，而且也可以实现法官（包括首席法官）对依法独立审判行为的自身约束和社会公众对法官审判活动的合法监督有机地结合，确保司法公正。

（3）修改法官法，完善法官制度。

法官独立审判不仅是法院内部的一项重要审判制度，而且是国家司法制度的重要组成部分，需要一系列相关法律来规范和保障，首先是人民法院组织法的修改和法官法的完善和落实。

1995年颁布的《法官法》不仅对规范法官行为的法律有了新的突破，而且第一次将法官从国家公务员序列中分离出来，为法官独立奠定了法律基础。

但由于当时我国依法治国的方略尚未提出，故在制定法官法中仍留有“人治”的痕迹。

所。