财政部、发改委,建设部三个PPP文件对比分析
中国PPP项目政策大全
（四）发改委发布
2014.12.02 国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号） 1996.03 《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》（计建设[1996]673号）
财政部国家发展改革委中国人民银行中国银行业监督管理委员会关于开展地方政府存量债务清理甄别初步结果核查工作的通知财预201524号20140424中国人民银行中国银行业监督管理委员会中国证券业监督管理委员会中国保险业监督管理委员会国家外汇管理局关于规范金融机构同业业务的通知银发2014127号20121224财政部国家发展改革委中国人民银行中国银行业监督管理委员会关于制止地方政府违法违规融资行为的通知财预2012463号20121105国土资源部财政部中国人民银行中国银行业监督管理委员会关于加强土地储备与融资管理的通知国土资发2012162号20100730财政部国家发展改革委中国人民银行中国银行业监督管理委员会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知湖南平安虹安三发改委发布20140513国家发展改革委办公厅关于创新企业债券融资方式扎实推进棚户区改造建设有关问题的通知发改办财金20141047号20130822国家发展改革委办公厅关于企业债券融资支持棚户区改造有关问题的通知发改办财金20132050号20130802国家发展改革委办公厅关于进一步改进企业债券发行工作的通知发改办财金20131890号20130723国家发展改革委关于加强小微企业融资服务支持小微企业发展的指导意见发改财金20131410号20130516国家发展改革委办公厅关于企业债券发行申请部分企业进行专项核查工作的通知发改办财金20131177号20130419国家发展改革委办公厅关于进一步改进企业债券发行审核工作的通知发改办财金201395720130407国家发展改革委办公厅关于开展保障房项目企业债券募集资金使用情况检查的通知发改办财金2013742号20121211国家发展改革委办公厅关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知发改办财金20123451号20121009国家发展改革委办公厅关于加强企业发债过程中信用建设的通知发改办财金20122804号20110721国家发展改革委办公厅关于进一步加强企业债券存续期监管工作有关问题的通知发改办财金20111765号20110609国家发展改革委办公厅关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知发改办财金20111388号20101120国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知发改办财金20102881号2
政策工具视角下我国PPP政策文本分析
政策工具视角下我国PPP政策文本分析作者：刘晓瑜蒋龙祥来源：《辽宁经济》2022年第03期〔内容提要〕PPP作为一种提供公共服务的新模式，其独特的利益共享和风险分担机制可满足我国不断扩大的公共服务需求。
运用政策内容分析法，选取2014—2020年间我国国家层面出台的51份PPP政策文本进行分析，结果表明：我国PPP政策类型多以通知、意见为主，立法存在欠缺；政策发布主体主要为财政部和国家发改委；政策发布数量也逐渐减少；各类政策工具选择分布不均，且政策工具内部组合结构存在巨大差异。
因此，政府应完善顶层制度建设，加强PPP规范立法、平衡政策工具的使用频率及内部组合结构。
〔关键词〕PPP政策政策工具内容分析法一、引言近年来，PPP以其丰富的交易模式、广阔的使用范围、多元的投融资体系以及高质量可持续的发展理念正逐步成为政府在各个领域广受欢迎的投融资方式。
目前，PPP市场逐步成熟，并进入规范平稳的发展轨道，但鲜有学者从政策工具的角度，对规范新发展阶段的PPP国家政策进行文本分析。
因此，本文从政策工具视角出发，探究政策工具在PPP政策文本中的使用情况，一方面可以揭示政府对待PPP模式发展的态度，另一方面有助于以一种科学、规范的方式发掘PPP政策的隐性特征，为我国PPP政策的完善与发展提供新视角。
二、文献综述与理论框架（一）我国PPP政策研究现状PPP是“Public-Private Partnership”的缩写，在我国被称作“政府和社会资本合作”，主要是指政府及其所属部委将优良社会资本引入基础设施与公共服务领域。
现代意义的PPP兴起于英国，由Reymont（1991）最早创立，主要应用于缓解西方国家财政困难与解决政府治理过程中出现的种种问题。
关于PPP政策的研究现状，大致可分以下几个方面：在政策演化研究方面，陈琤等认为PPP政策发展可以按间断松散期、低密集期和高密集期三个阶段进行划分，此外，我国部分学者还按照时间顺序将中国的PPP发展分为探索阶段（1984—1993年）、小规模试点阶段（1994—2002年）、推广试点阶段（2003—2008年）、调整阶段（2009—2013年）以及规范新发展阶段（2014至今）。
PPP政策汇总
PPP政策汇总一、中央文件《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》〔中发〔2016〕18号〕重点内容：各地区各部门可以根据需要和财力状况，通过特许经营、政府购买服务等方式，在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式，扩大公共产品和服务供应。
要合理把握价格、土地、金融等方面的政策支持力度，稳定项目预期收益。
要发挥工程咨询、金融、财务、法律等方面专业机构作用，提高项目决策的科学性、项目管理的专业性和项目实施的有效性。
二、国务院文件《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》〔国发〔2014〕60号〕重点内容：推广政府和社会资本合作〔PPP〕模式。
在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广PPP模式，标准选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供应能力。
在同等条件下，政府投资优先支持引入社会资本的项目，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，支持社会资本参与重点领域建设。
三、国办转发文件《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》〔国办发〔2015〕42号〕重点内容：各地区、各部门要按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，简化行政审批程序。
保证社会资本和公众共同受益，通过资本市场和开发性、政策性金融等多元融资渠道，吸引社会资本参与公共产品和公共服务项目的投资、运营管理，提高公共产品和公共服务供应能力与效率。
四、国家发改委文件1、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》〔发改投资[2014]2724号〕重点内容：PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。
各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。
建立健全政府和社会资本合作的工作机制，包括健全协调机制，明确实施主体，建立联审机制，标准价格管理，提升专业能力。
基础设施和公用事业特许经营管理办法-解读
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》解读摘要：被业界称誉为PPP基本法的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》)，业经国务院2015年4月21日常务会议通过，由国家发展和改革委员会等六部委于4月25日联合发布。
《办法》提出，在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营，以鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，保障社会公共利益和公共安全，促进经济社会持续健康发展.《办法》与大众创业、万众创新形成经济发展“双引擎”。
一、《办法》出台背景说到《办法》,首先要提到与之密切相关的《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号,2004年5月1日起施行）.从严格的法律意义上说，它是规范市政公用事业特许经营活动的一个规范性文件,从法律效力上讲无法约束地方政府.近年来，国家发改委、财政部发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，《政府和社会资本合作模式操作指南(试行）》、《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等规范指导政府和社会资本合作（以下简称“PPP”）的法律文件，许多省市也出台了与自身实际情况相匹配的PPP意见。
需要强调的是，与上述法律文件相比,该《办法》法律效力是最高的。
目前，社会资本介入PPP项目依然非常谨慎,项目签约率低.有分析机构统计称，自2014年9月以来,34个省市区地方政府共推出总额约1。
6万亿的PPP项目.但到目前为止，真正签约的大约为2100亿，仅占总额的约13%.可以说，《办法》是在当前我国经济下行压力依然较大、地方政府性债务亟待清理、国企改革深入推进以及民间投资活力不足的大背景下推出,为激活社会资本、鼓励社会化融资的一项有力举措。
PPP项目相关国家政策文件汇编
PPP项目相关国家政策文件汇编PPP项目相关国家政策文件汇编2014年至2016年1月（内部资料）PPP项目相关国家政策文件1、2014年9月21日国发〔2014〕43号《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》2、2014年9月23日财金（2014）76号《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》3、2014年11月16日国发〔2014〕60 号《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》4、2014年11月29日财金（2014）113号《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》5、2014年11月30日财金（2014）112号《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》6、2014年12月2日发改投资（2014）2724号《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》含《政府和社会资本合作项目通用合同指南》（2014年版）7、2014年12月30日财金〔2014〕156号《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》8、2014年12月31日财库〔2014〕214号《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》9、2014年12月31日财库〔2014〕215号《关于政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知》10、2015年2月13日财建〔2015〕29号《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》11、2015年3月10日发改投资[2015]445号《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》12、2015年4月7日财金[2015]21号《关于政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》13、2015年4月21日财综[2015]15号《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》14、2015年4月25日第25号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》15、2015年5月11日国办发〔2015〕40号《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》16、2015年5月22日国办发〔2015〕42号《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》17、2015年6月25日财金[2015]57号《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》18、2015年6月30日财库〔2015〕124号《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》19、2015年9月25日财金[2015]109号《关于公布第二批政府和社会资本合作示范项目的通知》20、2015年12月18日财金[2015]158号《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》21、2015年12月18日财金[2015]166《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》22、2015年12月18日财金[2015]167号《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知》23、2016年财政部《政府和社会资本合作法》征求意见财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金2014 76号）各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership,PPP）发展的制度体系，现就有关问题通知如下：一、充分认识推广运用政府和社会资本合作模式的重要意义政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。
PPP的法律法规
PPP与BOT和BT模式的关系PPP模式起源于上个世纪80年代的英国，广义PPP以授予私人部门特许经营权为特征，包括BOT等多种形式。
狭义的PPP是政府与私人部门组成特殊目的机构(SPV)，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交政府的公共服务开发运营方式。
PPP模式分类PPP模式含义狭义的PPP不仅仅是一种融资机制，是政府与私营投资机构长期合作关系，公营和私营部门之间的合作贯穿于项目的全过程，更是一种管理机制、合作机制，它与BOT等其他模式在操作上有很大的不同。
BOT与PPP的共同点主要包括：①这两种融资模式的当事人都包括融资人、出资人、担保人;②两种模式都是通过签订特许权协议使公共部门与私人企业发生契约关系的;③两种模式都以项目运营的盈利偿还债务并获得投资回报，一般都以项目本身的资产作担保抵押。
BOT 与PPP的区别主要包括：①组织机构设置不同，BOT模式参与项目的公共部门和私人企业之间是以等级关系发生相互作用的，PPP模式是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成的以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式，参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果;②运行程序不同，两种模式的不同之处主要在项目前期，PPP模式中私人企业从项目论证阶段就开始参与项目，而BOT模式则是从项目招标阶段才开始参与项目，PPP模式中政府始终参入其中，而在BOT模式中在特许协议签订之后政府对项目的影响力通常较弱。
PPP模式法律关系所谓法律关系是法律在调整人们行为的过程中形成的特殊的权利和义务关系。
或者说，法律关系是指被法律规范所调整的权利与义务关系。
法律关系是以法律为前提而产生的社会关系，没有法律的规定，就不可能形成相应的法律关系。
法律关系是以国家强制力作为保障的社会关系，当法律关系受到破坏时，国家会动用强制力进行矫正或恢复。
法律关系由三要素构成，即法律关系的主体、法律关系的客体和法律关系的内容。
政府和社会资本合作(PPP)模式财政部相关政策梳理汇总
政府和社会资本合作(PPP)模式财政部相关政策梳理汇总自2014年11月国务院颁发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)以来，出于化解地方债务风险和疏导社会资本方面考量，国家高层力推PPP项目，本文对财政部下发的各项通知按照发文部门进行梳理，其中涉及金融司主导的有5项通知，国库司主导的有2项通知，经济建设司主导的有3项通知，多部委联合经财政部综合司发文或国务院办公厅转发2项通知。
一、财政部金融司关于PPP合作模式的相关通知自2014年11月29日至今，财政部金融司先后下发4项通知推广PPP模式，加之政府和社会资本合作中心设置在财政部金融司，金融司颁发的各项通知高屋建瓴、提纲挈领。
其他司局均围绕金融司PPP各项意见进行展开或深化。
经过简单梳理，关于PPP模式的各项通知时间上由远及近、内容思路上逐渐清晰、可操作性越来越强。
1、财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》2014年11月29日，财政部下发《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号)，本通知和财金[2014]112号通知均为2014年12月4日正式刊发披露，国家发改委关于政府和社会资本合作的指导意见也是12月4日刊发。
另外一点题外话，财金[2014]113号通知11月29日刊发，财金[2014]112号通知11月30日刊发，时间逻辑关系上不大对。
话回正题，通知总共7个章节，除去开篇的总则和收尾的附则外，其余5各章节按照PPP操作推进顺序进行阐述，分别为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交。
第一章、总则。
对社会资本进行定义，社会资本不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。
但是在2015年5月19日国务院办公厅转发三部委《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国发[2015]42号)中，将本地脱钩后的政府平台公司可列为社会资本方。
PPP政策解析及制度建设
PPP政策解析及制度建设网络课堂PPP政策解析及制度建设网络课堂 (1)一、PPP的概念、发展历程及主要特征 (2)第一讲PPP的概念、发展历程及主要特征一 (2)一、PPP概念解析 (2)第二讲PPP的概念、发展历程及主要特征二 (5)第三讲PPP的概念、发展历程及主要特征三 (7)二、PPP模式的引入及推广 (7)第四讲PPP的概念、发展历程及主要特征四 (14)三、PPP模式的主要特征 (14)二、PPP模式政策解析 (18)第一讲PP模式政策解析一 (19)一、党中央、国务院相关政策解析 (19)第二讲PP模式政策解析二 (25)二、财政部PPP政策解析 (25)三、国家发展改革委PPP政策解析 (29)第三讲PP模式政策解析三 (31)四、PPP政策实施效果及存在主要问题 (31)第四讲PP模式政策解析四 (35)三、PPP模式操作流程 (41)第一讲PPP模式操作流程一 (41)一、公共服务领域PPP操作流程 (41)第二讲PPP模式操作流程二 (45)第三讲PPP模式操作流程三 (49)二、传统基础设施领域PPP操作流程 (49)三、PPP操作重点关注问题解析 (51)第四讲PPP模式操作流程四 (54)四、完善我国PPP制度 (58)第一讲完善我国PPP制度一 (59)一、PPP制度顶层设计及体制改革 (59)二、通过PPP推动体制机制改革创新 (63)第二讲完善我国PPP制度二 (64)三、完善PPP政策及支持体系 (64)一、PPP的概念、发展历程及主要特征第一部分目录■ PPP概念解析■ PPP模式的引入及推广■ PPP模式的主要特征第一讲PPP的概念、发展历程及主要特征一一、PPP概念解析●对PPP定义的综述● PPP与BOT● PPP与PFI● PPP与特许经营● PPP与政府采购● PPP与股权合作1.PPP定义的综述>> 联合国开发署（UNDP）：PPP是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系，通过这种合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。
关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见
《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》相关解读摘要：5月22日，国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号，以下简称《指导意见》）。
《指导意见》提出，鼓励在能源、交通运输、水利、环境保护等公共服务领域，采用政府和社会资本合作模式（以下简称PPP），吸引社会资本参与，并将推广PPP与大众创业、万众创新列为“双引擎”。
《指导意见》是中央出台的一系列关于完善和推进PPP模式政策文件的延续，旨在统一中央各部委关于推行PPP模式的意见，激活社会资本投资的活力和创造力，使PPP 模式得到真正的推进和落实。
一、《指导意见》出台背景二季度经济数据继续下滑，出口延续过去两个季度的下行势头，4月单月同比更是降至-6.5%。
国家统计局公布的2015年1-4月份全国固定资产投资增长为12.0%，处于历史低位。
经济增速即将触及7%的下限。
以往“四万亿”式的投资模式不可持续，而PPP模式因具有多重优势，成为启动稳增长引擎的“金钥匙”。
为加快推行PPP模式、规范PPP操作制度，财政部、国家发改委等各部委出台了相关的PPP政策文件，但各部委出台的相关文件在部分内容上存在相互矛盾之处，且基本都属于部门规章，在实际操作中难以统一推进，出现了很多问题。
目前，虽然《基础设施和公用事业特许经营管理办法》出台已有一段时间，但相关细则没有出台，加上项目收益率并没有对社会资本产生明显的吸引力，PPP项目签约率低的窘状仍然没有改变，社会资本介入PPP项目依然非常谨慎。
二、《指导意见》主要内容《指导意见》正文包含重大意义、总体要求、制度体系、规范推进、政策保障、组织实施，共六部分25条。
主要从PPP模式的管理制度、实施规范、政策保障三个方面进行了安排。
第一，在管理制度方面，《指导意见》指出要明确项目实施的管理框架、健全财政管理制度、建立多层次监督管理体系、完善公共服务价格调整机制、完善法律法规体系；第二，在实施规范方面，《指导意见》指出要广泛采用PPP模式、提高项目决策科学性、择优选择项目合作伙伴、合理确定合作双方的权利和义务、增强责任意识和履约能力、保障公共服务持续有效；第三，在政策保障方面，《指导意见》指出简化项目审核流程、多种方式保障项目用地、完善财税支持政策、做好金融服务。
PPP相关文件整理
27
发改委、财政 关于进一步鼓励和扩大社会资本投 部、国土资源 资建设铁路的实施意见（发改基础 2015/7/10 部、银监会、 [2015]1610号） 国家铁路局
28
2015/7/29 发改委
关于印发《项目收益债券管理暂行 办法》的通知（发改办财金 [2015]2010号）
文件主要内容
首批推出的基础设施等领域鼓励社会资本参与的80个项目， 鼓励和吸引社会资本特别是民间投资以合资、独资、特许经 营等方式参与建设及营运。 改进年度预算控制方式、建立跨年度预算平衡机制和编制政 府综合财务报告，明确规定了涉及财政性资金支付（包括财 政补贴）的PPP项目，本质上都属于政府购买服务，应当按照 预算管理要求列入预算，并经人大审批。 国务院首次发文全面规范地方政府性债务管理，标志着我国 地方政府性债务管理的完整制度框架基本建成。 《意见》提出鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市 基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。 第一份针对PPP的正式文件，财政部发出PPP总动员，将统筹 考虑项目成熟度、可示范程度等因素，在全国范围内选择一 批以“使用者付费”为基础的项目进行示范；属于框架性、 指导性文件 从投资领域、法律法规、推进方式、政府角色等方面为政府 和社会资本合作模式的全面推广奠定了坚实的基础 制定PPP实操指南，从项目识别、项目准备、项目采购、项目 执行、项目移交五个方面做具体规定；属于实施性、操作性 文件 发布首批PPP示范项目，30个项目遍布全国15个省市，涉及城 市轨道交通、污水处理、供水供暖、环境治理等多个领域 发改委PPP模式总动员，从项目适用范围、合作伙伴选择、规 范价格管理、开展绩效评价、做好示范推进等方面，对开展 PPP提出具体要求。 PPP项目合同指南，包括合同主体、合作关系、项目前期工作 、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约处理 、争议解决以及其他约定等 规范PPP合同管理，发布PPP项目合同管理指南 规范竞争性磋商采购方式，其内容对财金[2014]113号文中的 竞争性磋商内容的进一步细化，可以作为财金[2014]113号文 件竞争性磋商的操作实施细则。 规范PPP项目政府采购行为，主要从PPP项目政府采购程序、 争议处理和监督检查等方面做了规定。 框架性文件，主要规定在城市供水、污水处理、垃圾处理、 公共交通基础设施、公共停车场、地下综合管廊等市政公用 领域开展PPP项目推介工作的目标、原则、要求、实施、保障 意见性文件，与国开行等联合发文，就推进开发性金融支持 PPP项目发布了指导性意见 框架性文件，推进PPP项目实施，保障合同履行，有效防范和 控制财政风险，明确和规范了PPP项目财政承受能力论证工作 流程
解读“PPP模式”
各省区市在推广运用PPP模式上的探索
• 各省区市在推广运用PPP模式上也做了大量探索。其中,江苏、福建、安徽、重庆等10多个省市走在前列,从宣传培训、 需求调研、制度建设、先行示范等方面进行了尝试。 • 江苏省,作为全国首批推广运用PPP模式的试点省份,设立了省级PPP试点中心,建立起分类指导的PPP项目库,8月底组
织了首批PPP试点项目推介会,推出了总投资875亿元的15个PPP试点项目;
• 福建省,9月份发布关于推广PPP试点的指导意见,鼓励以特许经营方式实施PPP试点,推出总投资1478亿元的28个PPP试 点项目,涵盖交通、市政、水利、保障性安居工程、医疗和养老服务等; • 重庆市,7月底印发了关于PPP投融资模式改革实施方案,提出了厘清PPP改革的5个边界条件,8月初推出10个PPP战略合 作项目集中签约,资产总额达1000亿元; • 安徽省,出台了关于推广运用PPP模式的意见和城市基础设施PPP模式操作指南,并公布了第一批总投资709亿元的42个 城市基础设施类PPP项目; • 湖南省,建立了PPP试点项目库,把长沙、株洲、湘潭3市作为PPP试点城市,并在长沙率先推出的县域“PPP项目集群”, 包括8个片区开发类子项目和13个公共服务及基础设施类子项目。 • ……
解读“PPP模式”
智慧城市研究中心
目录
一．国内PPP模式的最新进展
PPP能否成为化解地方债务的良药
PPP能否成为化解地方债务的良药陈新平中国财政部财政科学研究所金融研究室研究员陆大平中铁信托有限责任公司金融同业部兼华北财富中心总经理宋文军光大兴陇信托有限责任公司信托业务中心董事、副总经理陈斌中国华融资产管理股份有限公司研究发展部新型城镇化建设融资,地方债是一个绕不过去的话题。
国务院43号文明确了建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，在地方债的重压下，政府与社会资本合作(PPP)模式，迅速引发追捧。
2014年12月4日，财政部、发改委同日发布3份PPP文件，为2015年的PPP项目落地打响了发令枪。
眼下，当地方债务混乱、债务数量急剧增长、债务风险聚集时，有人认为，PPP作为创新的偿债模式，可以引入更多民营资本，明年各地将掀起一番PPP热潮，大量的基础设施和公用事业(2544.383, 26.64, 1.06%)项目将采用PPP模式来尝试创新融资，对其化解地方政府债务压力的功用寄予厚望；但也有观点认为，PPP模式并没有减少政府债务，而是政府在城镇化建设中角色和模式的转变，另外，究竟有多少民资愿意参与、PPP模式是否适合所有领域也被质疑。
PPP模式能否成为化解地方债务的良药？茶话何谓PPP模式公私合作伙伴关系陈新平：所谓的“PPP”是指公共部门（政府）与私人部门之间建立的长期合作关系，涉及经济社会发展、政策合作、基础设施建设等多个领域。
第一，PPP是Public-Private-Partnership的简称,直译为“公私合作伙伴关系”，在我国的官方文件中称为“政府与社会资本合作模式”。
目前在国内推广的PPP主要是针对基础设施建设领域来讲的。
第二，基础设施项目方案的设计、建设、融资以及运营维护等环节大多是由私人部门实施完成的。
第三，私人投资回报方式分为三种：“政府付费”、“使用者付费”，以及二者相结合的方式。
第四，关于PPP项目资产的所有权关系问题，项目公司资产在合同期结束以后，一般需要以有偿或者无偿的方式转移给政府。
PPP项目合同体系
PPP项目合同体系（一）合同体系框架财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号，以下简称财金〔2014〕156号文）和发改委《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）均对PPP项目的合同体系进行了相关规定，财金〔2014〕156号文规定的合同体系更为完善，对PPP项目实际操作指导作用更强，以下以财政部规定对PPP项目合同体系进行分析。
PPP项目合同体系，主要涉及政府与社会资本的关系、社会资本组成各方的关系、项目公司与市场主体之间的关系三个方面，相应的合同体系主要发生在这三对关系之间。
（二）政府与社会资本之间的合同1、PPP项目合同PPP项目合同是政府方与社会资本方依法就PPP项目合作所订立的合同。
其目的是在政府方与社会资本方之间合理分配项目风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。
PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。
在项目初期阶段，项目公司尚未成立时，政府方会先与社会资本（即项目投资人）签订意向书、备忘录或者框架协议，以明确双方的合作意向，详细约定双方有关项目开发的关键权利义务。
待项目公司成立后，由项目公司与政府方重新签署正式PPP项目合同，或者签署关于承继上述协议的补充合同。
在PPP项目合同中通常也会对PPP项目合同生效后政府方与项目公司及其母公司之前就本项目所达成的协议是否会继续存续进行约定。
2、特许经营协议当前PPP领域大法尚未出台，对于能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域，适用于《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的，由于涉及特许经营权的授予，从项目顺利融资和正常运营等角度考虑，这类项目可能采用签订特许经营协议代替PPP项目合同。
特许经营协议的主要内容包括：（1）项目名称；（2）项目实施机构；（3）项目建设规模、投资总额、实施以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标；（4）投资回报、价格及其测算；（5）可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率的分析估算等；（6）特许经营协议框架草案及特许经营期限；（7）特许经营者应当具备的条件及选择方式；（8）政府承诺和保障；（9）特许经营期限届满后资产处置方式；（10）应当明确的其他事项。
存量项目PPP运作的重点解析
存量项目PPP运作的重点解析李娜作者简介：李娜，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司投融资事业部研发管理中心副总监，现代研究院研究员。
李克强总理2017年7月5日在国务院常务会上提出“要拿出更多优质资产、通过政府与社会资本合作模式引入各类投资，回收资金继续用于新的基础设施和公用事业建设，实现良性循环”。
为落实总理指示精神，发改委于7月7日印发了《关于加快运用PPP模式，规范有序盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投资〔2017〕1266号）的文件，指导地方加快运用PPP模式、规范有序盘活基础设施存量资产，形成投资良性循环。
财政部、住房城乡建设部、农业部、环境保护部于7月18日联合印发《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建[2017]455号）要求政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式，有序推进存量项目转型为PPP模式。
一个月内连续三份通知文件鼓励推行存量项目PPP运作，实属罕见，表明中央对PPP模式继续强有力支持的同时，逐渐对项目运作进行规范化、方向性、前瞻性指导，可以预料在下半年乃至明年存量项目PPP运作将呈现爆发式增长。
笔者基于对存量PPP项目的认识和操作经验，对存量项目PPP运作的重点进行解析，希望能够对存量PPP项目的操作有所帮助。
一、存量项目PPP运作交易模式一般具体项目运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定，存量项目常见的运作方式为转让-运营-移交（TOT ）。
以污水处理项目为例，其基本交易结构如下图所示： 二、存量项目PPP 运作关键问题分析 （一）TOT 转让途径存量项目TOT 模式中，转让途径可分为转让项目资产及转让项目经营权两种模式。
1、基于资产转让的TOT 模式TOT 之转让项目资产模式，就是将涉及本项目特许经营的资产转让给项目公司（SPV ），同时这些资产的经营权也随资产转让给项目公司（SPV ）。
财金[2019]10号文对社会资本方PPP项目实操的影响
![财金[2019]10号文对社会资本方PPP项目实操的影响](https://img.taocdn.com/s3/m/5feda6e62e3f5727a4e96283.png)
财金[2019]10号文对社会资本方PPP项目实操的影响作者：杜垚来源：《中国集体经济》2020年第03期摘要：针对PPP基本程序，财政部和国家发改委（以下简称“两部门”）政策文件均做出了具体规定。
文章就两者分别论述，分析当前我国PPP基本程序存在的问题，并站在社会资本方角度提出应对建议。
由于财金〔2019〕10号文是财政部发行的文件，文章依据财政部PPP 操作流程的5个阶段、19个操作步骤，逐层、逐步系统分析。
从实际执行的情形，选取主要问题，分析财金〔2019〕10号文对社会资本方PPP实操的影响，并给出对策建议。
关键词：财金〔2019〕10号文;社会资本方;PPP实操一、政府基础设施建设项目一般性审批和决策程序针对PPP基本程序，财政部和国家发改委（以下简称“两部门”）政策文件均做出了具体规定。
具体情况以及比较分析如下。
（一）财政部PPP操作流程根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）的规定，PPP操作程序可分为5个阶段、19个操作步骤，如图1所示。
（二）国家发改委PPP操作流程根据发改委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231号），PPP操作程序可分为4个阶段、14个操作步骤，如图2所示。
（三）存在的问题1. 监管界限模糊，增大执行成本由于两部门监管界限模糊，很多重合领域，一方出台文件，另一部门监管领域的项目也要履行;两部门就同一领域均出台文件，若存在一定的偏差、不明确或相矛盾之处，则该领域项目都要执行，且存在疑虑，增大了执行成本和政策风险。
2. 部分具体操作步骤存在争议例如项目筛选等问题，往往仅说明“不能做什么”，或“可以做什么”但范围不齐全，而尚未明确“满足哪些充分必要条件是可以做的”。
这也就增大了PPP基本程序的执行难度、政策风险，特别是财金〔2019〕10号文提出，将导致一批不合格项目退库整改，甚至终止。
6部委正式公布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》：PPP项目经营期限最长可达30年-推荐下载
6部委正式公布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》：PPP项目经营期限最长可达30年中华人民共和国国家发展和改革委员会中华人民共和国财政部中华人民共和国住房和城乡建设部中华人民共和国交通运输部中华人民共和国水利部中国人民银行令第25号《基础设施和公用事业特许经营管理办法》业经国务院同意，现予以发布，自2015年6月1日起施行。
国家发展改革委主任：徐绍史财政部部长：楼继伟住房城乡建设部部长：陈政高交通运输部部长：杨传堂水利部部长：陈雷人民银行行长：周小川2015年4月25日基础设施和公用事业特许经营管理办法第一章总则第一条为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，保障社会公共利益和公共安全，促进经济社会持续健康发展，制定本办法。
第二条中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法。
第三条本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。
第四条基础设施和公用事业特许经营应当坚持公开、公平、公正，保护各方信赖利益，并遵循以下原则：（一）发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，提高公共服务质量效率；（二）转变政府职能，强化政府与社会资本协商合作；（三）保护社会资本合法权益，保证特许经营持续性和稳定性；（四）兼顾经营性和公益性平衡，维护公共利益。
第五条基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：（一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（三）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；（四）国家规定的其他方式。
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财政部、发改委，建设部三个PPP文件对比分析--徐向东
--加强协同，攻坚克难，推动中国PPP突破性发展
2014年11月29日，财政部以财金〔2014〕113号文发布了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（下称“财政部PPP指南”），而国家发展改革委于2012年12月2日以发改投资[2014]2724号文发布了《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（下称“发改委PPP 意见”）。
这两个有关政府和社会资本合作模式（PPP）（下称“PPP”）的指南和指导意见，一经发布，立即在社会上引起了重大反响。
其反映了中央部委对PPP的重视和大力推广的精神。
一时间，众说纷纭，各种评论和意见也层次不穷。
值得注意的是在这一时期，发改委牵头的《基础设施和公用事业特许经营法》（征求意见稿）进入第八稿，其同时编制的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（下称“发改委PPP管理办法”）也已经向部分社会征求意见，其代表了发改委的基本思路和想法。
因此，本人将财政部的PPP指南与发改委PPP意见、发改委PPP管理办法中的重点内容同时进行对比分析。
我们也知道，2004年3月29日原建设部发布了《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号），我们也适当的与该管理办法进行对比分析
本人自2002年起，进入PPP项目的运作和实施，参与了从项目开发、商业模式与交易架构的设计、招投标、合同起草谈判、投融资、财务税收、工程建设、运维的全过程工作，包括鸟巢、水上公园、垃圾焚烧发电和水务等众多国内外PPP项目。
回顾十多年的工作，拟从实务操作的角度对上述有关PPP的重磅文件进行解读，以求中国PPP模式的良性发展贡献微薄力量。
经过上述对比，我们可以得出如下结论：
1.无论是财政部、发改委对中国PPP的认识基本上或者实质上都是一
致的，从定义、基本特征、具体运作方式、适用范围、物有所值和财政承受力论证、回报机制、监管等方面；
2.财政部、发改委均有自己的亮点，而这些亮点也是需要进一步落实
和创新的地方；
综上，正如本人在《PPP项目实践十大法律问题》中提出的建议，从实践操作的额角度，财政部、发改委对中国PPP的认识基本上或者实质上都是一致的，并无实质性区别。
因此，建议加强政府部门之间的协同，只有协同，才能形成合力，才能促成中国PPP的良性发展。
例如，发改委提出“依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业等经营
资源”的运作方式，在实践操作必须获得国土部门的认可，否则也不具有可操作性。
而对于财政部和发改委共同提出的“金融机构的提前介入，创新融资方式等”也是需要银行系统和银监会的创新的。
这种协同不仅表现为同一个部委之间的协同、各个部委之间的协同；部委与国务院之间的发文也要协同。
如国务院2014年12月09日发布的《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）提出：“未经国务院批准，各地区、各部门不得对企业规定财政优惠政策。
对违法违规制定与企业及其投资者（或管理者）缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴，以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等，坚决予以取消。
其他优惠政策，如代企业承担社会保险缴费等经营成本、给予电价水价优惠、通过财政奖励或补贴等形式吸引其他地区企业落户本地或在本地缴纳税费，对部分区域实施的地方级财政收入全留或增量返还等，要逐步加以规范”等是否会对政府付费或者补贴的PPP项目运作造成一定的影响，需要关注和研究。
如前所述，财政部、发改委均在自己的文中提出了一些亮点，本人认为这些亮点也是需要进一步落实和创新之点。
这些亮点也是中国PPP实践中的“艰难点”。
如财政部创设了竞争性磋商选择社会资本的方式，但是需要进一步的细化办法，以解决实践操作和现有法律的问题。
而发改委提出的“依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道”，是一种非常好的解决PPP项目退出和
上市交易的一个思路，然而需要落地细化。
总结为一句话，就是需要“攻坚克难”。
回顾2014年，被称为中国PPP的元年。
的确“PPP”在2014年成为最火热的词汇之一。
现在这个元年马上就要过去了，进入2015年。
展望2015年，希望加强协同，攻坚克难，大家共同推动中国PPP能够有突破性的发展。
希望2015年成为中国PPP的“协同年”和“攻坚年”。