公共管理学第二章 公共组织理论
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西北师范大学《公共管理学》讲义：第二章 公共管理理论与实践讲解
西北师范大学《公共管理学》讲义：第二章公共管理理论与实践的发展第二章公共管理理论与实践的发展一、公共管理的管理学思想渊源二、公共管理的经济学思想渊源三、公共管理学的两个发展阶段四、各国的新公共管理实践五、对新公共管理的评析公共管理学的产生和发展，除了时代条件和学科发展内在规律的作用外，还有着深刻的理论思想渊源，而各国公共管理的实践，更使公共管理学展现出异彩纷呈的局面。
本章将以探究公共管理学的理论渊源为开端，继而分析公共管理的学科发展历程、新公共管理思潮及其在各国的实践。
第一节公共管理学的理论渊源兼收并蓄、积极从其他学科吸收理论思想养分，是公共管理学一个十分突出的特点。
行政学、政治学对公共管理学的传统影响自不待言，社会学、心理学的影响也不容忽视，但最值得注意的是管理学和经济学的理论思想影响。
可以说，正是企业管理学和当代经济学理论的“嵌入”，才使公共管理学有可能从公共行政学中脱颖而出。
因此，本节重点分析管理学和当代经济学理论对公共管理学的影响。
一、管理理论1．古典学派理论2．行为学派理论3．决策学派理论4．系统学派理论5．新管理主义理论第一，企业再造理论第二，虚拟企业第三，学习型组织二、当代经济学理论1．公共选择理论2．政府失败论第一，公共决策失效。
第二，政府工作机构的低效率。
3．代理理论和交易费用理论（1）代理理论（2）交易费用理论第二节公共管理学科的发展历程公共管理的有关实践和具体研究都有很长的历史。
但是，作为一门独立学科，它的历史并不长。
1887年以前，公共管理仅处于前学科时期，公共管理特别是行政学长期附属在政治学之中，并没有独立出来。
以1887年伍德罗威尔逊的《行政学研究》一文的发表为标志，公共管理研究进入学科前期——行政学阶段。
从那时候算起，公共管理学至今也只有100多年的历史。
对于这段历史，有关学者从不同的视角、运用不同的方法进行了划分和描述。
一部分学者从理论视角人手对公共管理学作了划分。
公共管理学第二章 公共组织理论
第二章 公共组织理论
关键词 公共组织/ 公共组织/私人组织 管理层次 管理幅度
摘 要 了解公共组织的基本理论，掌握公共组织 常见的组织结构，理解公共组织的过程和 行为，把握影响公共组织的环境因素。
第一节 公共组织概述
公共组织理论是研究和揭示公共组织性质、设计方式、组 织行为、组织发展规律等一系列组织问题的理论。
自上而下的权力：控制下属 自下而上的权力：影响上级 横向权力：控制处在左右的同级成员或部门
3、组织授权
外部授权：组织间的授权。如中央对地方的授权、 政府对相关企业的授权。 内部授权：上级把权力委派给下属，让下属更加 自主地完成任务。
公共组织的过程与行为：组织授权 公共组织的过程与行为：
某局新局长是一个锐意革新、具有民主作风的领导。他 到任之后就将自我职权范围内的事项进行分析，把一些 可以由下级人员决定的事项分解到个人，自己只负责宏 观控制。对于该局长的这些作法，其他处室褒贬不一。 实施之初，虽然处室里的同志都有些不适应，但是大家 还是以极大的热情支持局长的改革，这让该局长很是欣 慰。但是，时间一长，他发现，同事之间的矛盾反而有 所增长。他私下里询问一些同志，才知道，原来大家相 互间存在着一种抵触情绪，有的人认为，局长在向下授 权的时候存在着偏向某些同事的现象。局长还发现，当 自己把权力授予下级之后，再进行一定的指导就成了一 个大难题，因为说的多了，会让人觉得自己不信任他人， 说得少了，又担心工作完成的情况及质量问题。以前对 于工作完成情况可以用非常硬性的制度规定加以控制与 评价，现在就不行了，结果感觉很难把握工作进展情况。 请思考该局长授权的方式及其优缺点。
2、横向结构（分部结构）
反映同级行政组织之间和各行政组织构成部门之 间分工协作的来往关系。 按地区划分。如公安系统、税务系统、教育系统 等。 按服务对象划分。如国家外国专家局、老干部局、 军队转业干部安置办公室等。 按行业和产品类型划分。如归国家部委管理的国 家轻工业局、国家煤炭工业局、国家冶金工业局、 国家机械工业局、国家纺织工业局等。
关键词 公共组织/ 公共组织/私人组织 管理层次 管理幅度
摘 要 了解公共组织的基本理论，掌握公共组织 常见的组织结构，理解公共组织的过程和 行为，把握影响公共组织的环境因素。
第一节 公共组织概述
公共组织理论是研究和揭示公共组织性质、设计方式、组 织行为、组织发展规律等一系列组织问题的理论。
自上而下的权力：控制下属 自下而上的权力：影响上级 横向权力：控制处在左右的同级成员或部门
3、组织授权
外部授权：组织间的授权。如中央对地方的授权、 政府对相关企业的授权。 内部授权：上级把权力委派给下属，让下属更加 自主地完成任务。
公共组织的过程与行为：组织授权 公共组织的过程与行为：
某局新局长是一个锐意革新、具有民主作风的领导。他 到任之后就将自我职权范围内的事项进行分析，把一些 可以由下级人员决定的事项分解到个人，自己只负责宏 观控制。对于该局长的这些作法，其他处室褒贬不一。 实施之初，虽然处室里的同志都有些不适应，但是大家 还是以极大的热情支持局长的改革，这让该局长很是欣 慰。但是，时间一长，他发现，同事之间的矛盾反而有 所增长。他私下里询问一些同志，才知道，原来大家相 互间存在着一种抵触情绪，有的人认为，局长在向下授 权的时候存在着偏向某些同事的现象。局长还发现，当 自己把权力授予下级之后，再进行一定的指导就成了一 个大难题，因为说的多了，会让人觉得自己不信任他人， 说得少了，又担心工作完成的情况及质量问题。以前对 于工作完成情况可以用非常硬性的制度规定加以控制与 评价，现在就不行了，结果感觉很难把握工作进展情况。 请思考该局长授权的方式及其优缺点。
2、横向结构（分部结构）
反映同级行政组织之间和各行政组织构成部门之 间分工协作的来往关系。 按地区划分。如公安系统、税务系统、教育系统 等。 按服务对象划分。如国家外国专家局、老干部局、 军队转业干部安置办公室等。 按行业和产品类型划分。如归国家部委管理的国 家轻工业局、国家煤炭工业局、国家冶金工业局、 国家机械工业局、国家纺织工业局等。
《公共管理学(第二版)》第2章公共组织
2.2公共组织的结构与体制
2.2.1公共组织结构的复杂性 2.2.2公共组织的结构形式 2.2.3我国政府组织的结构 2.2.4行政组织体制的基本类型
2.2.1公共组织结构的复杂性
1．横向差异：部门化和专业化 组织结构的横向差异是指一个组织内成员之间受教育和培训的差异程
度，专业方向和技能、工作的性质和任务等方面的差异程度，以及由 此而产生的组织内部部门与部门之间或单位与单位之间的差异程度。 组织成员间的上述差异以及组织活动的复杂性必然会影响组织内的部 门化和专业化。 部门化，实际上就是按照工作的性质分设部门，从而将繁杂的工作分 别归类到各个部门，并使各部门皆有明确的职责及权限关系。 专业化就是指一个组织把它的总任务分成最小而又有机相连的部分， 并据此形成专业化系统或部门专业分工越细，专业化程度越高，部门 化就越广泛，其协调功能就越重要。 公共组织的专业分工越细，部门就会越多，同时对部门之间进行协调 的难度也就越大，其组织结构中的横向复杂性程度自然也就增加
公共组织、第三部门与私人组织的差异 表21
3．公共组织的构成因素
组织人员
公共组织
职位设置 团体意识
组织目标
职能范围
权责划分
规章制度
组织设计
支持硬件
技术和信息
权力与职权
机构设置
2.1.2公共组织的类型
1．按财务—会计标准分类
2．按公共权力标准分类
（1）强制型公共组织 （2）半强制型公共组织 （3）非强制型公共组织
3．按权威与等级结构标准分类
（1）古典模型 （2）官僚模型 （3）第三部门行政模型
2.1.3公共组织理论概观
公共管理理论的发展
1: 传统公共组织（行政组织）理论源于20世纪初期的韦伯和F W 泰勒 等人的著作，它们以“官僚制”（科层制）为核心 2: 20世纪60年代末70年代初，乔治·弗雷德里克森等人提出了“新公共 行政学”研究范式，把“政府的目的从政体价值的保护范围扩大到所有 的公民” 3: 从20世纪70年代开始，经济学范畴的“理性人假设”“交换范 式”“公共选择”等概念逐步融入了公共行政的话语体系，将公共行政 的组织理论引向了公共管理的组织观。 4: 经过一个多世纪的发展演变，传统狭义的行政组织管理已经向更为广 泛的公共部门组织管理发展，它的理论与实践呈现出系统化的公共部门 组织变革、重视公共组织的绩效和文化、基于公共服务的组织再造和公 共组织研究途径的多元化等方面的特征。
公共管理学第二章 公共组织理论
下级组织在其管辖范围 自主性大，积 内有较大的裁量权，上 极性高，紧贴 级组织不予干涉的组织 实际。 体制。
4、根据行政组织中同一层级各部门所受的指挥和 控制分为完整制和分离制。
类型 完 整 制 定义 优点 缺点 行政首长权力 过于集中，属 下单位缺乏自 主性，易造成 因循守旧的工 作作风。 协调性差，工 作效率不高。
二、组织冲突与协调
（一）组织冲突
1、目标与顾客的冲突 2、功能与领域的冲突 3、目标间的冲突
（二）组织协调
1、水平协调 2、垂直协调
（三）组织合作模型
实行小团体控制，发展具有高参与性质的组织文化，竞争以时间为基 础，成立自我管理团队等。 合作的益处 1、提高工作效率 2、雇员的团结和满意 3、组织目标的实现 4、创新和适应 冲突的损失 1、精力的分散 2、影响了判断力 3、失败者效应 4、协调不佳
二、公共组织的一般结构形式
1、直线结构
厅长
Ａ局长
Ｂ局长
Ｃ局长
处长
处长
处长
科长
科长
科长
科员
科员
科员
2、职能结构
Ａ部
Ｂ部
Ｃ部
A局
B局
C局
3、直线－职能制 直线－
局长 校长
职能科室1 职能科室
职能科室2 职能科室
XX处 处 科
财务处 科 室 二 科 室 三 长 员 科 室 境的基本构成因素
1、政治环境
政治环境直接对公共组织产生影响，对公共组织行为加以 规范和引导。包括政治体制、政治权力、国家结构、政府 机构、政治制度、公共政策等方面。
2、经济环境
经济环境对公共组织动机和行为有着重要的决定作用。包 括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构等方面。
第2章公共组织理论
2.5
2.5.3 绩效管理理论
理论方 法体系
当代组织理论
关键业绩指标法（Key Performance Indicator，KPI） 平衡计分卡法（Balance Scorecard，BSC）
绩效管理 的环节
（1）绩效计划（Performance Planning） （2）管理绩效（Managing Performance） （3）绩效考核（Performance Appraisal） （4）奖励绩效（Rewarding Performance）
15
2.3 行为科学时期的组织理论
2.3.4 提出者
美国行为科学家维克托•弗鲁姆（Victor H. Vroom）
期望理论
理论要点
期望理论是一种通过考查人们的努力行为与其所获得的最终奖酬之 间的因果关系，来说明激励过程并选择合适的行为，以达到最终奖 酬目标的理论。 用公式表示为：M=E×V（式中的M是“激励力量”，E是“期望值”， V是“效价”）。
22
2.5
2.5.1 目标管理理论
提出者
当代组织理论
美国著名企业管理专家德鲁克（Peter Drucker）
实行目标管 理需要遵循 的步骤
（1）制定目标
（2）实施目标
（3）评价目标
23
2.5 当代组织理论
2.5.2 全面质量管理理论
菲根堡姆（A. Feigenbaum）最先提出了全面质量管理的概念 全面质量管理的实施大致是由以下步骤构成： （1）对全体员工进行全面质量管理思想的教育。 （2）明确顾客需求，搞清楚什么样的产品是让用户满意的产品。 本书的界定 （3）建立明确的质量基准和质量测评制度和激励机制。 （4）改变质检人员“挑问题者”的角色，消除他们同开发者之间的隔阂 和对立。 （5）建立一套明确一致的解决问题的方法。 （6）把质量管理与企业文化建设结合起来，在全体员工中培育主人翁意 识和敬业精神。 （7）建立质量小组，加强团队工作中的培训。 24
公共管理学第二章公共组织
跨界合作：与其 他行业、领域进 行合作，实现资 源共享和优势互 补
社会责任：关注 社会问题，承担 社会责任，提高 公众信任度
创新驱动：鼓励 创新，推动组织 内部改革，提高 竞争力和可持续 发展能力
公共组织的管理与监督
公共组织的管理理念与原则
公共利益至上：以公众利益为出发点和 归宿
责任担当：勇于承担责任，积极履行 职责
公共组织是指由政府、非政府组织、企业 等组成的组织，旨在为社会提供公共服务。
公共组织的主要职能包括政策制定、执行、 监督和评估等。
公共组织可以分为政府组织、非政府组织、 企业等类型。
政府组织是指由政府设立的机构，如政府部 门、事业单位等。
非政府组织是指由民间发起的、不以盈利 为目的的组织，如慈善机构、环保组织等。
企业是指以盈利为目的的组织，如国有企业、 民营企业等。
公共组织的类型
政府组织：如国家机关、 地方政府、行政机关等
非政府组织：如社会团体、 民间组织、非营利组织等
国际组织：如联合国、世 界银行、国际货币基金组 织等
企业组织：如国有企业、 民营企业、外资企业等
教育组织：如学校、大学、 科研机构等
医疗组织：如医院、诊所、 卫生部门等
绩效评估：定期进行绩效评 估，确保组织目标的实现和
改进
信息公开：公开组织信息， 提高组织的透明度和公信力
社会责任：承担社会责任， 关注社会问题，为社会发展
做出贡献
公共组织的监督机制与方式
内部监督： 组织内部设 立的监督机 构，如监察 委员会、审 计委员会等
外部监督： 政府、社会 团体、媒体 等对组织的
激励与约束的平衡：既要保证员工的积极性，又要防止滥用职权 激励与约束的效果评估：定期对激励与约束的效果进行评估，并根 据评估结果进行调整
公共管理学第二章-公共组织理论
2.公共管理者获得的权力是由全体社会成员授权赋 予的合法权。
3.公共权力的最终作用对象是公共事务。 4.公共权力的目标是谋取公共利益。
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
（五）公共权力的产生 起源于人类社会的组织分工，萌芽于原始社会
的管理权。原始社会的组织形式有共同利益和集体 行动，需要一个统一的权威，即公共权力的萌芽。
第二章 公共组织理论
阿克顿：Power corrupts;
absolute power corrupts
absolutely.
权力制约权力 权利制约权力
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
二、公共权力监控 （一）基本涵义
是指包括公共管理组织内部和外部的各种监控 主体，采取相应的措施，对公共权力运行的合法 性、合理性和有效性进行监督和控制。
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
5.公共组织间的相互依存性 6.公共组织政治因素的考虑 7.公共组织的目标大多模糊不清且不易测量 8.公共组织的独占性 9.公共组织行为具有强制性
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
第二节 公共组织结构
八个部门 为何管不 好一头猪？
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
2.现代公共权力 与现代工业社会相适应，公共权力的自主性增强。 ‘‘三权分离”奠定了其理论基础；但其自主性是
相对的，仍要受政治权力制约，执行政治权力意志。 公共（行政）权力作用范围也日益广泛，且内部
功能日趋分化。 自由资本主义时期（“守夜警察”）→ 垄断资本
（二）职能结构
3.公共权力的最终作用对象是公共事务。 4.公共权力的目标是谋取公共利益。
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
（五）公共权力的产生 起源于人类社会的组织分工，萌芽于原始社会
的管理权。原始社会的组织形式有共同利益和集体 行动，需要一个统一的权威，即公共权力的萌芽。
第二章 公共组织理论
阿克顿：Power corrupts;
absolute power corrupts
absolutely.
权力制约权力 权利制约权力
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
二、公共权力监控 （一）基本涵义
是指包括公共管理组织内部和外部的各种监控 主体，采取相应的措施，对公共权力运行的合法 性、合理性和有效性进行监督和控制。
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
5.公共组织间的相互依存性 6.公共组织政治因素的考虑 7.公共组织的目标大多模糊不清且不易测量 8.公共组织的独占性 9.公共组织行为具有强制性
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
第二节 公共组织结构
八个部门 为何管不 好一头猪？
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
2.现代公共权力 与现代工业社会相适应，公共权力的自主性增强。 ‘‘三权分离”奠定了其理论基础；但其自主性是
相对的，仍要受政治权力制约，执行政治权力意志。 公共（行政）权力作用范围也日益广泛，且内部
功能日趋分化。 自由资本主义时期（“守夜警察”）→ 垄断资本
（二）职能结构
公共组织管理ppt课件
4. 按地区划分（块）
5. 按服务对象划分
如教育部分设幼教司、小教司、高教司、留学生司、研究生司、成人教育 司等
.
25
（四）政府组织体制
• 集权制、分权制与均权制 • 首长制、委员会制与混合制 • 完整制与分离制 • 层级制与职能制
.
26
集权制、分权制与均权制
• 集权制
– 指中央政府组织对地方政府组织有指挥和监督的权力，地方政府 组织完全听命于中央的体制。（如法国）
.
8
直线结构
•
——又叫军队式组织，由垂直系统的各管理层次
的主管人员执行统一的指挥和管理职能，一般不设职
能人员或只在上层组织配备少数职能人员。
A局长 处长 科长 科员
部长
B局长 处长 科长 科员
C局长 处长 科长 科员
.
9
职能型组织结构
• ——相关部门在水平方向依职能不同进行分工，在 各自业务范围内分别对下级部门实施领导的结构。
• 组织权力
– 具有结构性特征，从属于职位而非个人。 – 在公共组织中，权力的运用是组织过程的核心。 – 组织过程就是一个决策过程，而决策是一个
“权力角逐”的游戏。
.
14
权力类型
1. 直线权力
指上级指挥工作的权力，表现为上下级之间的 命令权力关系。
2. 参谋权力
指顾问性、服务性、咨询性、建议性的权力， 旨在协助直线权力有效地完成组织目标。
A部
B部
C部
A局
B局
C局
.
10
直线——职能型结构
•
——各级行政负责人充分发挥职能机构的专业管
理作用，下级组织除接受上级主管领导人的指挥，还
5. 按服务对象划分
如教育部分设幼教司、小教司、高教司、留学生司、研究生司、成人教育 司等
.
25
（四）政府组织体制
• 集权制、分权制与均权制 • 首长制、委员会制与混合制 • 完整制与分离制 • 层级制与职能制
.
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集权制、分权制与均权制
• 集权制
– 指中央政府组织对地方政府组织有指挥和监督的权力，地方政府 组织完全听命于中央的体制。（如法国）
.
8
直线结构
•
——又叫军队式组织，由垂直系统的各管理层次
的主管人员执行统一的指挥和管理职能，一般不设职
能人员或只在上层组织配备少数职能人员。
A局长 处长 科长 科员
部长
B局长 处长 科长 科员
C局长 处长 科长 科员
.
9
职能型组织结构
• ——相关部门在水平方向依职能不同进行分工，在 各自业务范围内分别对下级部门实施领导的结构。
• 组织权力
– 具有结构性特征，从属于职位而非个人。 – 在公共组织中，权力的运用是组织过程的核心。 – 组织过程就是一个决策过程，而决策是一个
“权力角逐”的游戏。
.
14
权力类型
1. 直线权力
指上级指挥工作的权力，表现为上下级之间的 命令权力关系。
2. 参谋权力
指顾问性、服务性、咨询性、建议性的权力， 旨在协助直线权力有效地完成组织目标。
A部
B部
C部
A局
B局
C局
.
10
直线——职能型结构
•
——各级行政负责人充分发挥职能机构的专业管
理作用，下级组织除接受上级主管领导人的指挥，还
第二章 公共组织理论ppt课件
– 主要观点：
• （1）“社会人”的观点。 • （2）“非正式组织”的观点。 • （3）管理职能的观点。
--
• 需要层次理论
– 提出者是美国行为科学家亚伯拉罕•马斯洛 （Abraham H. Maslow）
– 理论要点：
• 马斯洛把人的各种需要按其重要程度和产生的先后顺序依次为生理 需要、安全需要、感情和归属需要、地位或受人尊重的需要、自我 实现的需要。
--
• X理论—Y理论
– 提出者：美国行为学家道格拉斯•麦格雷戈 （Douglas M. McGregor）。
– 理论要点：
• X理论：（1）多数人天生是懒惰的，他们都尽可能逃避工作。 （2）多数人都没有雄心大志，不愿负任何责任，而心甘情愿 受别人的指导。（3）多数人的个人目标都是与组织的目标相 矛盾的，必须用强制、惩罚的办法，才能迫使他们为达到组织 的目标而工作。（4）多数人干工作都是为了满足基本的生理 需要和安全需要，因此，只有金钱和地位才能鼓励他们努力工 作。（5）人大致可以分为两类，多数人都是符合于上述设想 的人，另一类是能够自己鼓励自己、能够克制感情冲动的人， 这些人应负起管理的责任。
--
组织理论的发展脉络
组织理论 前管理学时期 古典管理时期 行为科学时期 系统科学时期 当代组织理论 行政组织理论
现在公共组织理论
--
前管理学时期的组织管理思想
• 中国古代的组织管理思想
– （1）国家管理方面，表现为治国方略 – （2）组织管理方面，表现为国家的组织结构 – （3）人事管理方面，表现为用人制度 – （4）军队管理方面，表现为兵法
• 一个人首先产生的是最低层次的需要，当这一需要基本满足后，才 依次要求高层次的需要；在同一个人身上，这几种需要可能同时存 在，但由于其心理发展程度不同，占主导地位的需要也就不同；人 的需要带有发展的、动态的性质；管理人员必须根据不同人的不同 需要，研究调动积极性问题，开展具体管理活动。
• （1）“社会人”的观点。 • （2）“非正式组织”的观点。 • （3）管理职能的观点。
--
• 需要层次理论
– 提出者是美国行为科学家亚伯拉罕•马斯洛 （Abraham H. Maslow）
– 理论要点：
• 马斯洛把人的各种需要按其重要程度和产生的先后顺序依次为生理 需要、安全需要、感情和归属需要、地位或受人尊重的需要、自我 实现的需要。
--
• X理论—Y理论
– 提出者：美国行为学家道格拉斯•麦格雷戈 （Douglas M. McGregor）。
– 理论要点：
• X理论：（1）多数人天生是懒惰的，他们都尽可能逃避工作。 （2）多数人都没有雄心大志，不愿负任何责任，而心甘情愿 受别人的指导。（3）多数人的个人目标都是与组织的目标相 矛盾的，必须用强制、惩罚的办法，才能迫使他们为达到组织 的目标而工作。（4）多数人干工作都是为了满足基本的生理 需要和安全需要，因此，只有金钱和地位才能鼓励他们努力工 作。（5）人大致可以分为两类，多数人都是符合于上述设想 的人，另一类是能够自己鼓励自己、能够克制感情冲动的人， 这些人应负起管理的责任。
--
组织理论的发展脉络
组织理论 前管理学时期 古典管理时期 行为科学时期 系统科学时期 当代组织理论 行政组织理论
现在公共组织理论
--
前管理学时期的组织管理思想
• 中国古代的组织管理思想
– （1）国家管理方面，表现为治国方略 – （2）组织管理方面，表现为国家的组织结构 – （3）人事管理方面，表现为用人制度 – （4）军队管理方面，表现为兵法
• 一个人首先产生的是最低层次的需要，当这一需要基本满足后，才 依次要求高层次的需要；在同一个人身上，这几种需要可能同时存 在，但由于其心理发展程度不同，占主导地位的需要也就不同；人 的需要带有发展的、动态的性质；管理人员必须根据不同人的不同 需要，研究调动积极性问题，开展具体管理活动。
30第二章 公共组织理论
（一） 威尔逊的行政组织思想 （二） 古德诺的行政组织思想 （三） 怀特的行政组织思想
二、行政科学发展时期的组织理论
（一） 生态组织理论 （二） “新公共行政学”组织理论 （三）布坎南的公共选择和政府理论
三、行政科学繁荣时期的组织理论
（一） 奥斯本的企业家政府理论 （二） 登哈特的新公共服务理论 （三） 学习型组织理论
2、政体形式及分权理论：政体分为君主政体、寡头政体和民主政体， 最好的是君主立宪政体。国家权力分为立法权、执行权和对外权，立法 权由国会行使，执行权和对外权由君主行使。
3、政府解体和社会革命思想：当立法机关变更、君主使法律无法执行 或立法机关和君主违背人民的委托而奴役他们时，政府实际上就解体了， 这时人民有权运用革命的手段建立新的立法机关，成立新的政府。
3、政府理论：政府分为民主制、贵族制和国君制。直接民主制最 好。政府官吏只有服从人民意志的义务而没有争权夺利、以权谋私的 权力。有必要让人民对政府官员及其行为进行监督，防止他们滥用职 权，以保障人民的福利。
4、法治理论：法律是政治体唯一的动力，没有法律，已经形成的 国家就没有灵魂。国家创制法律的目的和基础是公共幸福，法律是规 定和保护个人自由、维护平等的手段。法律面前必须人人平等。
第一节 以政治科学为取向的公共组织思想
一、 古代西方的政治组织思想
（一）柏拉图的政治组织思想 1、国家的起源：社会分工与合作是国家这个政治组织产生和存在的基础。 2、国家的治理：人分为三个等级：第一等级具有理智的天性和智慧的美德，
是统治者；第二等级具有意志的天性和勇敢的美德，是保卫者；第三等级具有 情欲的天性和节制的美德，是生产者，这三个等级的人各司其职，各守其序， 又互相配合，精诚合作，整个国家就是一个公正的国度，一个符合正义概念的 理想国家。
二、行政科学发展时期的组织理论
（一） 生态组织理论 （二） “新公共行政学”组织理论 （三）布坎南的公共选择和政府理论
三、行政科学繁荣时期的组织理论
（一） 奥斯本的企业家政府理论 （二） 登哈特的新公共服务理论 （三） 学习型组织理论
2、政体形式及分权理论：政体分为君主政体、寡头政体和民主政体， 最好的是君主立宪政体。国家权力分为立法权、执行权和对外权，立法 权由国会行使，执行权和对外权由君主行使。
3、政府解体和社会革命思想：当立法机关变更、君主使法律无法执行 或立法机关和君主违背人民的委托而奴役他们时，政府实际上就解体了， 这时人民有权运用革命的手段建立新的立法机关，成立新的政府。
3、政府理论：政府分为民主制、贵族制和国君制。直接民主制最 好。政府官吏只有服从人民意志的义务而没有争权夺利、以权谋私的 权力。有必要让人民对政府官员及其行为进行监督，防止他们滥用职 权，以保障人民的福利。
4、法治理论：法律是政治体唯一的动力，没有法律，已经形成的 国家就没有灵魂。国家创制法律的目的和基础是公共幸福，法律是规 定和保护个人自由、维护平等的手段。法律面前必须人人平等。
第一节 以政治科学为取向的公共组织思想
一、 古代西方的政治组织思想
（一）柏拉图的政治组织思想 1、国家的起源：社会分工与合作是国家这个政治组织产生和存在的基础。 2、国家的治理：人分为三个等级：第一等级具有理智的天性和智慧的美德，
是统治者；第二等级具有意志的天性和勇敢的美德，是保卫者；第三等级具有 情欲的天性和节制的美德，是生产者，这三个等级的人各司其职，各守其序， 又互相配合，精诚合作，整个国家就是一个公正的国度，一个符合正义概念的 理想国家。
02公共组织理论
第二阶段：实践阶段
• 西方国家特别是英、美、新、澳等国家在“新公 共管理”的旗帜下，把“新公共行政学”的理念 变成了最广泛的行动。如，在英国，从撒切尔夫 人上台开始，政府制定了最为激进的改革计划， 商业管理技术、竞争机制的建立和顾客导向的政 府服务搞得如火如荼。以雷纳(Rayner)评审委员 会的成立，1983年“财政管理创议”建立起一个 自动化的信息系统来支持财政管理改革、1991年 梅杰政府的“公民宪章”的白皮书及 1992年梅 杰政府的“为质量而竞争”的政策为代表。
（二）官僚制的出路
• 组织结构的调整：分工与职能的整合 • 行政行为的规范：程序与标准的整合 • 管理技术的完善：电子政务与信息传递
一、新公共管理理论发展阶段：
第一阶段是理论阶段，即新公共行政学阶段
第二阶段是实践阶段，即新公共管理阶段，强 调“政府重塑”；
第三阶段是转折时期，即“治理”理论时期、 后官僚制的兴起
(3)公共部门缺少像私营部门“利润”相类似的底线标准，利 润也不应该成为公共部门的唯一取向。
• 2.对新公共管理具体措施的批评
• 新公共管理提倡的以市场为基础、公共 部门私有化、产出控制、顾客至上等改 革措施在实践中被认为是放弃政府的公 共服务职能，逃避政府责任，破坏了政 府与公民社会的关系 。
• 新公共管理以“三E’’为追求目标，而民 主社会的基本价值(自由、民主、平等、 公正等)则被抛在一边。
• “新公共管理”不再是停留在理论上的教条， 而变成了轰轰烈烈的实践活动。
第三阶段： 转折时期
• 20世纪90年代，由世界银行和OECD倡导的“治理” 概念扩大了公共管理的实践范围，形成了公共管理一 次新的转折。“治理”理论强调公共行政主体的多元 化，除了政府以外，其它社会力量都可以承担公共行 政职能。同时，公正看待“第三部门”的崛起与公民 社会的兴起，在公共领域形成了众多的权力中心，各 个权力中心竞争、合作，共同开发行政资源，提供公 共服务，使公共事务的管理具有了较大的公开性，其 透明度大大提高。因此，“治理”理论是新公共管理 实践的进一步深化，丰富了公共管理的内容。
【《公共管理学》重点整理】
公共管理学重点整理第一章、绪论:公共管理学的视野1．“公共管理学”与“公共行政”“公共行政”是政府特别是执行机关为公共提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人（政治家）所制订的政策和法律，关注的焦点是过程、程序以及办公室的管理。
“公共管理”是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程，程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注结果和对结果的获得负个人责任。
2．公共部门与公共物品（1）“公共部门”是公共事务的管理者和公共物品的提供者。
广义的公共部门包括政府机构，公用事业，公共事业，非政府公共机构等部门以及各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门仅包括政府机构以及依据政府决策产生的机构和部门，是最纯粹的公共部门。
（2②与政府存在密切关系，其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制（3资量大的特点，政府是提供此类物品的最佳方式。
公共物品指那种能够同时供许多人享用的物品，并且供给它的成本与享用它的效果并不随享受它的人数规模的变化而变化。
（4）公共物品的划分①纯公共物品：国防，公共安全，外交，法规政策，环境保护，基础研究，空间技术准公共物品：道路，能源，交通，通讯，城市公共服务，教育，广播电视，社保。
②有形的公共物品（硬——）：公共设施无形的公共物品（软——）：法律。
政策，制度③全国性的公共物品：国家或中央政府提供的服务——国防，外交，全国性法规政策地方性的公共物品：城市基社，地方性法规，政策3．“公共管理”与“私人管理”的异同（可能考论述或简答）（1（2（1（2（3（4（54．“治理”与“善治”①治理泛指任何一种活动的协调方式，有最小国家的治理，公司治理，新公共管理，善治，社会——控制系统及自组织网络六种用法。
②90年代后，世界银行提出“善治”口号，合法、法治、负责、透明、有效的政府成为善治的基本要素。
5．公共管理学范式的兴起三次重大范式变换：传统的公共行政学——公共政策分析——公共管理学。
MPA公共管理基础笔记第2章：公共组织
第二章公共组织第一节公共组织概述一、组织的含义1、含义：组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。
组织目标与组织行为是组织的本质特征，组织目标是组织进行系统研究的逻辑起点。
▲1873年——英•斯宾塞——将“组织”一词引入社会科学领域。
▲现代组织理论奠基人之一——巴纳德——“一个有意识地协调两人或两人以上活动与力量的系统”▲美•卡斯特、罗森茨韦克——组织①有目标的②心理系统③技术系统④有结构的活力整体——特定关系模式中一起工作的人群▲西蒙——“一个人类群体当中的信息沟通与相互关系的复杂模式”2、组织的特性：①组织是人们在相互交往中形成的一定行为关系的集合；②组织有着某种特定的目标；③组织有一定的结构与行为方式；④组织有其内在的精神意识，这种精神意识并非自发形成，而是有意养成的，最终系统化为组织文化；⑤组织是一个开放的系统，随着组织环境的变化而有机发展。
二、公共组织的内涵、构成要素1、公共组织的含义：是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包含第三部门组织。
狭义的公共组织指国家机关组织。
2、公共组织的要素（12个构成要素）：人员、目标、职能、机构、职位、职权、权责、规章制度、团体意识、组织设计、支持硬件、技术信息等。
人员：人是组织不可或缺的要素，任何组织是以人为核心的，首先是人际关系的体现，而非物质关系的体现。
目标：组织都是为了实现某个目标而建立起来的，组织目标决定着组织行为的方式和组织发展的方向。
公共组织的目标是实施对公共事务的管理和协调公共利益关系。
职能：组织围绕目标界定职能范围。
职能范围是组织目标的具体化，决定着组织规模、内部职位设置等方面的内容。
机构：机构承载着组织的各项职能，公共组织的目标通过一定的机构设置体现出来。
职位：职位是公共组织运行最基本的要素之一，保证了组织权力的流动和组织资源的整合与分配。
公共组织理论课件(PPT 45页)
2.1.1 中国古代的组织管理思想
（1）国家管理方面 （2）组织管理方面 （3）人事管理方面 （4）军队管理方面
第2章 公共组织理论
5
2.1.2 外国古代的组织管理思想
《 圣 经 》
第2章 公共组织理论
6
古代埃及
第2章 公共组织理论
7
欧洲中世纪的教会
第2章 公共组织理论
8
罗马教廷
第2章 公共组织理论
2.5.1 目标管理理论
提出者：美国著名企业 管理专家德鲁克。
实行目标管理需要遵循 以下三个步骤：
（1）制定目标 （2）实施目标 （3）评价目标
第2章 公共组织理论
31
2.5.2 全面质量管理理论
菲根堡姆（A. Feigenbaum）最先提出了全面质量 管理（Total Quality Control, TQC）的概念。
从网络组织的构建和运作看，有两个重要因 素：一是合作关系；二是运作平台的网络。
第2章 公共组织理论
36
2.6 行政组织理论
传统公共行政学组织理论 新公共行政学组织理论 新公共管理组织理论 马克思主义组织理论
2.6.1 传统公共行政学组织理论
威尔逊提出了政治与行政二分原则。 古德诺使“政治与行政不同”的思想得到了 广泛的传播。 韦伯的科层组织理论把威尔逊的思想变成了 可以实施的制度性方案。 怀特为行政组织理论的发展提供如下基本框 架：（1）行政组织体制。（2）行政责任与权 力的分配。（3）优良行政组织的标准。
绩效管理具体包括如下四个环节： （1）绩效计划（Performance Planning） （2）管理绩效（Managing Performance） （3）绩效考核（Performance Appraisal） （4）奖励绩效（Rewarding Performance）
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统一领导
统一指挥
机构设置统一
机构设置统一，明确各机构指挥隶属关系，划清 各职能部门间的权限。
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第二章 公共组织理论
（二）分层管理，分权治事
处理好管理层次与管理幅度之间的关系 依据组织的规模、性质、任务难易程度等，确定合 理的管理层次与管理幅度
处理好集权与分权的关系 分权与集权的关系及平衡取决于：外部环境的变化、 组织规模、组织活动内容、成员素质、空间区域等 因素。
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第二章 公共组织理论
5.公共组织间的相互依存性 6.公共组织政治因素的考虑 7.公共组织的目标大多模糊不清且不易测量 8.公共组织的独占性 9.公共组织行为具有强制性
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第二章 公共组织理论
第二节 公共组织结构
八个部门 为何管不 好一头猪？
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第二章 公共组织理论
第一节 公共组织概述
一、公共组织理论
（一）公共组织理论的学习 1. 案例 2.理论结构会影响对组织的理解（Why）
3.学习明确的理论并意识到理论的缺学》
第二章 公共组织理论
（二）公共组织理论 1.属政治理论的一部分 2.是组织理论的一部分
就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起
来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织
要素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识
建立起来的人类群体。
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第二章 公共组织理论
组织——是指一定的社会环境中，人们通过相 互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某
一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。
1.首长制 2.委员会制
我国行政组织体制是首长制， 还是委员会制？
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第二章 公共组织理论
（二）按照行政权力在上级与下级之间分配的标准
1.集权制
2.分权制
我国行政组织体制是集权制， 还是分权制？ 其发展趋势如何？
3.不存在
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第二章 公共组织理论
组织化的社会（organization society），不仅是20世纪社会最大的特 征，也是未来社会运作的主要形态。
--杜拉克
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第二章 公共组织理论
二、公共组织概述
（一）公共组织定义
1.组织
第二章 公共组织理论
（二）职能结构
人社局
财政局
教育局
其它市政 机构
其它市政 机构
其它市政 机构
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第二章 公共组织理论
（三）直线——职能结构
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第二章 公共组织理论
（四）矩阵结构
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第二章 公共组织理论
两个以上的人 目标 特定人际关系
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第二章 公共组织理论
2.公共组织 就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益
关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括第
三部门组织。狭义的公共组织仅指国家机关组织。
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第二章 公共组织理论
3.公共组织与非公共组织的不同 （1）活动目的不同 （2）为社会提供的服务不同 （3）管理对象不同 （4）活动依据不同
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第二章 公共组织理论
（七）顾及平衡，协调发展 a.分工明确，合作良好
八个部门管不好一头猪？
b.个体与整体保持平衡 c.贡献与报酬平衡
一桶奶粉？
一桶油？ ……
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第二章 公共组织理论
五、行政组织体制的基本类型
（一）依据行政决策和担负行政责任的人数标准
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第二章 公共组织理论
（三）职掌明确，权责一致 职位明确，权责分明，
明确事权范围，权责分明 职务分工，适度合理， 各安其职行事，不能越级越
事有归属，责无旁贷，
功莫由争，过无推诿。
权治事
建立奖惩机制
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第二章 公共组织理论
（四）以人为本，人性管理 a.工作分配要调动组织成员的主动性和兴趣 b.创造条件满足组织成员合理和正常的需求 c.增加组织成员晋升机会，激发工作热忱 d.加强思想交流，增强认同感和归属感 e.由法纪制裁走向人性激励
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（二）公共组织的构成要素 物质要素包括：人员、经费、物资设备
精神要素包括：目标、权责结构、人际关系
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第二章 公共组织理论
（三）公共组织特性 1.以追求公共利益为其价值取向 2.其活动受法律法规的限制并具法律的权威 3.公共组织权威的割裂 4.公共组织受到高度的公共监督
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第二章 公共组织理论
（五）经济效能，讲求效率
组织机构要精简
效率是组织追求的目
人员要精简 领导班子要精简
机构层次要简化
标之一，要达成效率，需
要科学的组织设计。
办事流程要简化
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第二章 公共组织理论
（六）适应环境，保持弹性 a.单位区分保持弹性 b.职责权限区分保持弹性 c.员额编制保持弹性 d.特定任务完成的组织要有弹性
三、我国政府组织的结构
（一）纵向结构
服从于
层次结构 宏观纵向结构 微观纵向结构 业务部门 辅助部门
（二）横向结构
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第二章 公共组织理论
四、公共组织设计与管理的一般原则
（一）统一指挥，统一目标
统一目标
总目标分解，个人目标属总目标有机组成部分； 以目标为基础，建立责任制，合理分工与协调。 统一领导，不能双重或多重领导，否则下级无所 适从，或各取所需，为我所用，增加内耗。
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第二章 公共组织理论
一、管理层次和管理幅度
管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。 管理幅度是指一名上级管理者或一个组织有效管理 的下级人员或单位、部门的数目。
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第二章 公共组织理论
二、公共组织的一般结构
（一）直线结构
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