《民法典》物权编住宅建设用地使用权自动续期规则

《民法典》物权编住宅建设用地使用权自动续期规则一、问题的提出：续期期限和收费悬而未决如所周知，住宅建设用地使用权制度是建立在我国土地公有制基础上构建的对土地进行利用的他物权。

就本文所探讨的住宅建设用地使用权而言，公民对土地之上的房屋享有所有权，该所有权的永久性与住宅建设用地使用权的出让期限的有限性之间存在不可避免的冲突。

换言之，在住宅建设用地使用权届满之后，房屋所有权能否继续存在？此时又应当如何贯彻房地一体主义？成为法律上一大难题。

由于房屋是每个公民的基本财产，对于绝大多数人来说，房屋也是安身立命之本，并可能是其终身的积蓄，因而，在《物权法》制定时，这一问题成为广大人民群众普遍关注的重大问题。

《物权法》第149条专门规定了住宅建设用地使用权的自动续期规则，该规则在立法上首次区分了住宅建设用地使用权和非住宅建设用地使用权，完善了《城市房地产管理法》和《土地管理法》所确立的建设用地使用权续期制度。

该规定切实保护了公民的基本财产权、居住权和基本人权，保障了老百姓的基本民生，保护了广大人民群众的利益，因而该规则成为《物权法》的重大亮点。

与此同时，在《物权法》制定时，由于对于住宅建设用地使用权到期后究竟应当续期多长时间、是否收取以及如何收取相关费用，在物权法立法时争议较大，所以立法者采取了回避的态度，将其留给《物权法》实施过程中来进一步研究和解决。

但上述问题很快就成为一个社会现实问题，自2009年青岛出现首例住宅用地到期事件以来便引起了各界的关注。

2016年初的温州“20年住宅用地期限到期”事件更凸显了解决这一问题的紧迫性，引起了社会各界的广泛讨论。

在这一背景下，2016年11月27日，中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（以下简称“《产权保护意见》”）指出，“研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。

”该意见是完善产权保护制度的纲领性文件，它是在新的历史时期，党和国家针对各类财产权的保护、完善社会主义市场经济法律体系所作出的重大宣示和庄严承诺，《产权保护意见》关于续期期限要形成公民住宅财产的长久受保护、良好和稳定预期局面的规定，对未来民法典的编纂中完善上述物权法的自动续期规则，具有重要的指导意义。

2016年12月8日，《国土资源部办公厅关于妥善处理少数住宅建设用地使用权到期问题的复函》确立了“不需要提出续期申请”、“不收取费用”、“正常办理交易和登记手续”的“两不一正常”方案，但该处理方案仅为过渡性办法，住宅建设用地使用权续期的最终方案仍有待于立法解决。

那么，现行《物权法》第149条所确立的住宅建设用地使用权自动续期制度未来立法应该如何完善呢？这是民法典物权编制定中不可回避的重大问题。

二、自动续期：住宅建设用地使用权的重要改革如前述，《物权法》第149条规定了住宅建设用地使用权的自动续期规则，但仅规定了“自动续期”而未就如何续期作出具体规定。

所谓自动续期，是指住宅建设用地使用权的续期不需要当事人向政府部门申请批准，就可以自动延长。

对于非住宅建设用地，则仍适用按申请续期的规则，因为根据《城市房地产管理法》、《土地管理法》等法律的规定,土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满,土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权。

所以说，《物权法》第149条区分的住宅建设用地和非住宅建设用地，首次将住宅建设用地使用权的续期问题从原先法律所确立的建设用地使用权续期制度中独立出来，改变了原来的申请报批续期规则，确立了自动续期规则。

按照自动续期规则，住宅建设用地使用权期限届满的，无须土地使用权人申请即自动续期，这既有利于降低行政成本，也可以免除权利人申请续期的繁杂手续，减轻了土地使用权人的负担。

因为现代城市商品房大多采取建筑物区分所有的方式，小区内部的住户众多，协调成本较高，很难都到政府部门办理续期手续，如果在住宅建设用地使用权到期时要求建设用地使用权人申请办理续期手续，操作起来确有困难和不便之处。

因此，《物权法》第149条规定了住宅建设用地使用权自动续期的规则，可以避免因申请审批等环节而产生的费用和成本。

《物权法》的上述规定属于强行性规范，不允许当事人通过出让合同予以排除，也不允许政府单方面地制定相关的规范性文件予以排除。

该规则对《物权法》施行之前的住宅建设用地使用权也具有效力。

需要指出的是，《物权法》于2007年3月16日通过，生效日期是10月1日。

在这期间，《城市房地产管理法》在2007年的8月30日进行了修订，且当日生效，在该法中，仍然保留了1995年《城市房地产管理法》第21条的报批续期规则。

根据该规则，“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。

经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。

土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。

”依据该条规定，土地使用权期满后，权利人可以申请续期，但如果权利人未申请续期，或者申请续期未获批准的，则国家有权收回土地使用权；而且即便权利人申请续期获得批准，权利人应当重新订立土地使用权出让合同，并按照规定支付土地使用权出让金。

那么，应当如何协调二者的关系？虽然《物权法》是基本法，而《房地产管理法》是普通法律，但根据《立法法》的规定，两者仍然是同一效力层次的法律，并不存在上位法与下位法的冲突问题，无法据此认为，《物权法》的效力优于《房地产管理法》。

同时，如果认为《物权法》属于特别规定，而《房地产管理法》是新法，也应当由全国人大常委会裁定适用何者，并不能就此认为《物权法》的效力优于《房地产管理法》。

为了避免两部法律在适用上的争议，《物权法》规定的目的是为了保护住宅建设用地使用权人，基于该立法目的，《物权法》规定应采取有利溯及的解释原则，适用于《物权法》生效之前的住宅建设用地使用权。

同样基于该立法目的，本文主张宜将《房地产管理法》上述规则的适用对象解释为仅适用于非住宅建设用地使用权，而《物权法》第149条针对的对象是住宅建设用地使用权，因此，这两部法之间不存在冲突，没有必要就二者的适用关系予以探讨。

此外，笔者认为，在自动续期期限内，即便房屋灭失，只要土地没有灭失，则当事人可以在原住宅建设用地上翻建房屋，但在特殊情形下，也可能因为一定事实的出现,使得自动续期没有必要。

这主要有如下几种情况:一是房屋已经灭失而不准备新建房屋。

例如,房屋所有权人拆毁房屋,或者房屋因自然原因而灭失,如地震。

二是房屋被征收。

在征收以后,房屋所有权已经转归国家所有。

三是土地性质改变,即土地由住宅用地改为工业或商业用地,在此情况下,已经不符合自动续期的条件。

在上述情形下，自动续期可能就没有必要了。

综上所述，《物权法》第149条的自动续期规则改变了《土地管理法》等法律所确定的建设用地使用权续期制度，在住宅建设用地使用权方面，改采自动续期主义。

这有利于保护公民的房屋所有权，保护公民的居住权。

基于该规定，住宅建设用地使用权最长70年的使用期限实际上是得到了变相延长。

也就是说，在我国，就住宅建设用地使用权而言，其已不再受70年的最长期限限制。

三、续期期限：形成公民住宅财产的长久受保护、良好和稳定预期局面（一）自动续期并不等同于永久续期《物权法》第149条第1款规定了住宅建设用地使用权“自动续期”规则，关于“自动续期”是否意味着永久续期，学者存在不同的观点。

有一种观点认为，住宅建设用地使用权自动续期意味着永久续期。

例如，有学者认为，从“自动续期”的文义逻辑上推论，自动续期的权利具有永久性；而且立法者规定住宅建设用地使用权期间届满自动续期，目的在于“保障老百姓安居乐业”，通过自动续期而使其成为永久性的权利，就能够保障老百姓各安其居而乐其业，实现立法者的立法目的；此外，将自动续期理解为永久续期也有利于协调房屋所有权与土地权利之间的关系，“自动续期”的核心价值，在于住宅建设用地使用权为一次取得永久使用的用益物权。

此种看法不无道理。

诚然，从有利于保护公民财产权益而言，永久续期无疑是很好的选择，但是，这并不意味着，要保护公民的财产权，就必须采纳永久续期的立场。

因为确立自动续期规则，不仅仅只是考虑住宅的所有权人，而且还要考虑土地所有权人的利益，立法应当综合考虑各方利益，妥当地进行利益平衡。

正如赫克（Heck）所言，法律规范应当考虑所涉及的利益，并衡量不同利益之间的关系，从而实现各种利益的平衡。

也就是说，立法者应当在各种利益平衡中进行最佳的利益选择，同时尽量兼顾其他各方的利益。

基于此，笔者不赞同永久续期的立场，主要理由如下：首先，就体系解释来看，就土地所有权人的利益而言，永久续期将与土地所有权发生一定的冲突。

从住宅建设用地使用权的本质来看，其属于法定的用益物权，而为了防止所有权的虚化，各用益物权都有一定的期限限制。

因此，对住宅建设用地使用权而言，如果将其认定为一种无期限限制的权利，则其就会成为一种永久的使用权，从而与所有权并无本质区别，这可能会导致国家所有权的虚化，部分改变了土地公有制的宪法制度。

正因为这一原因，有学者担忧，永久续期将使得建设用地使用权成为永久使用权，从而与《宪法》第10条所有规定的城市土地属于国家所有相矛盾。

其次，从文义解释和目的解释来看，《物权法》第149条的规定并不包含永久续期的内涵。

从该条规定的文义来看，该条只是规定“自动续期”，即住宅建设用地使用权的续期不需要当事人申请国家有关部门的批准，但并不能据此得出无限续期的结论。

而且从该条的立法目的来看，其在立法层面首次对住宅建设用地与非住宅建设用地的续期问题加以分别规定，其主要目的是为了改变《城市房地产管理法》、《土地管理法》的申请续期规则，从而确立了住宅建设用地使用权自动续期的立场，这一立法指导思想与续期期限之间并无必然联系。

再次，在特定情况下，永久续期并不妥当。

如前所述，在房屋不存在而房屋所有权人不愿重建房屋、房屋已经被征收或者房屋已经改变用途等特殊情形下，此时永久续期并不合适。

当然,根据我国建设部的有关规定,一般房屋在50年之后即构成危房,此时应当允许业主对该房产进行修缮、改良和重建。

最后，从社会后果上看，永久续期会在一定程度上导致资源的不平衡分配。

一旦实施永久续期制度，如前述特定的住宅建设用地使用权人将永久占有相应的建设用地，尤其是在一些人将住宅作为投资工具的背景下，这种永久占有将导致国家调控土地资源的能力减弱，并最终导致土地、房屋向少数人手中集中，从而导致新的社会不公。