关于完善政府购买城市公交服务补贴机制的探讨

关于完善政府购买城市公交服务补贴机制的探讨

作者：刘叶艳

来源：《环球市场》2014年第08期

一、对公交行业政府补贴的认识

（一）城市公交的属性

城市公交属于准公共产品，具有排他性，只要收取公交票价就能有效地将免费“搭便车”者排除在外，同时具有一定的非竞争性，一辆公交车在未出现拥挤时，增加或减少一个乘客并不影响其他乘客的消费数量和质量。城市公交产品除具有上述属性外，还具有其行业特殊性：一是公益性，公交是一个城市社会经济发展和人们生活必不可少的基础设施；二是自然垄断性，规模经济显著，一个城市的公交由一家或少数几家企业经营比由多家企业经营的成本会更低，效率会更高；三是外部性，城市公交具有载客量大、运送效率高、能耗低等优势，对经济社会发展具有积极的正外部效应。

（二）政府补贴城市公交的必要性

城市公交的公益性要求公交票价的制定必须考虑社会经济发展水平和居民消费承受能力。同时，公交企业又具有商业性，需要进行成本补偿和实现利润最大化。公交“低票价”政策使公交企业的经营成本得不到补偿，为保证公交企业的持续稳定运营，政府必须对其实施“低票价”产生的政策性亏损给予补贴。另外，对于公交企业执行一些政府指令性任务，如开通偏僻区域的公交线路，对特定群体实施票价优惠等公益性服务，政府也必须进行成本补偿。但在建立公交财政补贴机制时，需兼顾经济发展水平、居民消费水平、企业发展需要及财政承担能力等各方面，寻找它们之间的平衡点，力求公共财政资金绩效的最大化。

（三）城市公交政府补贴的主要方式

公交政府补贴根据补贴对象不同可分为对企业的补贴和对消费者的补贴。对企业的补贴根据补贴形式不同可分为总额补贴和要素补贴两种。总额补贴可按“亏多少补多少”或者定额包干法。要素补贴主要针对公交企业经营成本中的某几项进行补贴，如油价补贴、公交车辆购置和淘汰更新补贴及场站建设补贴等。对消费者的补贴就是政府通过降低公交票价来补贴消费者，可分为普惠制补贴和特定人群补贴，普惠制补贴对补贴对象没有作特殊的条件规定。政府规制下的公交“低票价”就是典型的普惠制补贴，对特定人群补贴要求补贴对象满足特定的条件，如70周岁以上老年人持卡免费乘车等。

二、杭州公交政府补贴情况

（一）杭州公交政府补贴机制

城市公交发展的资金需求一般分为基础设施建设支出和营运支出两部分，杭州市政府对公交企业的财政补贴也相应的分为基础设施建设的投资和政府购买服务补贴，本文主要讨论政府购买公交服务补贴，具体包含两方面内容。

一是政府购买城市公交服务办法。2007年，市政府出台《关于政府购买城市公交服务实施意见的通知》（杭政办函〔2007〕330号），补贴内容主要包括票价优惠补贴（含老人、成人、学生等各类群体的刷卡优惠乘车补贴）、季节性降价补贴及新冷僻线路补贴等。同时，建立油价补贴联动机制，以2006年全国油价改革前的杭州市区成品油价格为基数，油价上涨产生的成本，除按规定享受中央油价补贴外，不足部分由市财政实行专项补贴。

二是公交一体化政府补贴。杭州公交一体化运作模式分两种：一种是“萧山、余杭”模式，按照与杭州市区“同城同待遇”的原则，组建杭州市萧山公共交通有限公司和杭州市余杭公共交通有限公司，企业经营亏损市区财政分别按51%、49%的持股比例承担；一种是德清模式，场站等基础设施建设由政府投入，公交企业按照保本微利市场化运作，政府不补贴。

（二）近几年公交补贴情况

杭州市公交线路统一由市公共交通集团经营，目前共有公交营运车辆8000余辆，公交线路580余条，员工2.2万余人，线路覆盖包括萧山、余杭等八城区，并开通杭州至德清、海宁、临安、富阳等城际公交线路。2007年-2013年，市政府累计投入购买服务补贴资金70多亿元，公共财政的大力投入有效推动了公交优先发展，市民出行更加经济、便捷。

（三）政府购买服务政策执行过程中的一些问题

现行政府购买服务办法具有一定的优势，包括补贴核算简单易操作，与客运人次挂钩，不与企业的经营成本相关，能较好地体现公益性等。但在近几年的政策执行中，也积累了一些问题：

一是杭州公交补贴无法区分政策性亏损和经营性亏损。按照政府购买服务办法，补贴金额按照票价和营运人次计算，不与企业经营成本挂钩，不区分政策性亏损和经营性亏损。同时，如新（冷）辟线路补贴，办法规定“新辟线路和开通冷僻线路等收入不足以弥补成本的部分，另行核定财政补贴”，在具体计算补贴的过程中，实际上并未剔除经营性亏损（按目前的办法也无法剔除），杭州市公交一体化补贴也是采取“亏多少补多少”的政策。

二是杭州公交补贴的计量方式不完善。目前对70周岁以上老年人等免费乘车补贴不按实际刷卡人次计算，而是按建设部建综[2001]255号中“月票乘车次数按90人次计算”的方法统计理论乘车次数。原因为按目前规定，无论是本地老年人还是外来老年游客凭《优待证》等政府颁发有效证件即可免费乘坐公交，未强制刷卡乘坐。但依据理论乘车次数计算的补贴并不能反映真实情况。据统计，老年乘客实际乘车刷卡人次占理论乘车人次的比例不到20%。

三是杭州公交补贴标准的动态调整机制未建立。2007年制定的补贴标准是按照2006年免费或优惠乘坐线路内平均票价1.82元的9.1折计算（当年平均票价与企业每人次成本较接近）。目前公交的平均票价已上升到2.24元，同时由于近几年车辆品质的提高、能源材料价格上涨、人力成本上升等因素影响，企业的每人次成本费用已达到3.72元以上，但政府购买服务的标准却一直未作调整。

四是杭州公交一体化补贴承担比例不合理。目前，杭州公交一体化补贴按照持股比例承担，不与市区的财政体制挂钩。近几年随着萧山、余杭两区公交一体化的不断深入，两区内公交线网迅速扩张，经营亏损补贴大幅上升，与主城区连接线的亏损仅占总亏损额的35%左右，但市财政按照51%承担全额亏损补贴。

五是杭州公交的监督考核激励机制不健全。政府对公交企业进行财政补贴的目的是改善企业经营，提高城市公交的竞争力，提高交通资源利用率。但目前，市政府对公交企业的考核激励政策不足，公交企业的经营业绩、服务质量、管理水平与补贴数额没有挂钩，导致企业在提高管理水平、改进服务质量方面的积极性和主动性不足。

六是政府规制下的杭州公交票价体系较复杂。公交企业政策性亏损的主要原因就是实行低票价。目前杭州公交的票价按线路长度分1-4元，为降低市民出行成本，政府推出了多种优惠乘车措施。包括A、B、C、D各类优惠乘车卡和老年（70周岁以上）及其他免费乘坐及季节性降价、BRT等同台免费换乘等。据统计，实施各类优惠后，实际票款收入（实际票价）每人次不到1元。

三、国内兄弟城市的一些做法

为推动杭州市公共交通的持续稳定发展，课题组特赴上海、南京、武汉、深圳等城市学习考察公共交通发展方面的经验和做法。现将这四大城市的一些共同的做法总结如下：

一是票价体系较简单，优惠措施种类较少。各地除郊区线和少数大站线外，公交票价基本上是空调车2元/人次、非空调车1元/人次。优惠措施不多，上海仅两项，包括换乘优惠和老年人非高峰时段免费乘车，南京仅有免费、8折、4折三类优惠卡，武汉公交则统一打8折优惠，深圳公交以打8折为主，学生刷卡打5折，且各地基本已取消月票。