生态补偿法律制度研究的理论误区及其修正

上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题生态补偿法律制度研究的理论误区及其修正

李集合西北政法大学副教授 , 成铭西北政法大

学教授

关键词: 生态补偿法律制度理论误区修正

内容提要: 生态补偿法律制度不是用一个新造概念来替代或涵盖已有的制度。这就要求必须明确该新制度的内在规定性到底是什么，其外延范围在那里，以及其与传统的环境资源法律制度究竟有什么区别。本文试图就存在的问题略加分析，希望能有助于推动该问题研究的更深入发展。

一、生态补偿含义的分析

目前对生态补偿的定义至少也有上百种，其中最具代表性的定义主要有以下几个：韩德培教授特别强调了“资源有偿使用原则”，提出在传统环境法征收补偿费的基础上，应扩大补偿费的征收范围。吕忠梅教授从消极环境影响(损害)和积极环境影响两个方面把生态补偿定义为狭义的生态补偿(消极影响和损害)和同时包含两个方面含义的广义的生态补偿。突出点在于对生态补偿的范围进行了清晰的界定，并把生态补偿的范围扩大到了传统补偿观点之外，扩充了环境法

上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题

的内容。杜群教授和李爱年教授把吕忠梅教授关于狭义生态补偿和广义生态补偿的区分加以糅合，并从理论抽象的角度对生态补偿的内涵进行了法律上的概括。曹明德教授强调了生态补偿应是生态环境受益人得因生态保护受到损害的人的补偿。定义比较简明，而且基本上排除了吕忠梅教授有关狭义生态补偿(损害收费)的内容部分。上述定义的不足之处主要表现在以下几个方面：

(一)上述定义容易造成生态补偿与环境法已有相关概念的混同。

(1)不利于正确认识和进一步完善现有相关环境法律制度。因为就每一个概念或具体制度而言都有其不同的内在规定性，只有在分别的状态下才足以全面深入的加以分析，简单的以某一个新造概念替代或概括原有的概念或制度体系，会淡化不同概念及其制度内容之间的差异性，抹杀相互间原本的界限，对具体问题的深入研究会形成困扰。(2)一种新的概念或制度的生成根因于一种新的社会现象，是对社会关系发展、变化的一种反映。如果对新旧社会关系以某种概念简单的加以包容，也不利于充分认识和研究新发生的社会变革与社会关系演变，并妨碍学术认识的正常发展和提高。就生态补偿而言，作为环境法已有相关制度基础上新生的社会现象，自然有其内在规定性，不可能与传统制度之间存在同质性，需要给出新的抽象与归纳。

(二)上述定义过分扩大了生态补偿概念的外延。按上述定义，“生态补偿”几乎是无所不包，既有对资源开发造成的损害赔偿，也

上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题

有因资源利用对他人消极影响的克服，还有因资源保护所丧失利益的补偿。如杜群教授通过对现行相关环境资源法律的分析，把生态补偿费归纳为：“资源开发使用费”、“资源生态和生态环境补偿费”、“资源生态管理费”、“补偿性的惩罚性收费”。等于是把现行环境法律框架下的土地使用租金、资源转让价金、政府有关的公共行政支出、行政性罚款等统统纳入生态补偿费，使生态补偿费涵盖了现行环境资源法有关收费制度和责任制度的大部分内容。在吕忠梅教授的定义中还包括了“为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出”。把环境保护科研支出纳入补偿的范围应无大的争议，但把用于“培养环境保护意识”的教育费用支出也纳入其中，显然会增加“补偿费”实际操作的难度。因为，“环境保护意识”只是人的良好品德之一，需要全方位、多角度、持续性的加以培养，在这一过程中，全部教育费支出中的哪一部分属于“培养环境保护意识”的费用，很难给出一个清晰的区分，更无从给予补偿。况且，义务教育阶段的教育费支出以及非义务教育阶段的部分教育费用支出均由国家财政承担，也不可能由国家再给自己“生态补偿”。

(三)上述定义中的“环境保护”、“生态保护”含义不明确，容易产生歧义。首先，根据上述定义的分析逻辑，其“环境保护”或者“生态保护”均毫无疑义的包含了“环境(生态)外部影响”。但“环境(生态)保护”与“环境(生态)外部影响”显然是两个不同的概念。

上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题

严格的讲“环境(生态)保护”应为“环境(生态)外部影响”的上位概念，有环境(生态)保护行为，才会产生环境(生态)保护的外部效果。所以，“环境(生态)保护”并不必然的包括“环境(生态)外部影响”的含义，两者之间更多的为一种因果关系。其次，环境(生态)保护，譬如退耕还林、退化(荒漠化)土地治理、公益林维护等必然需要支出一定的费用，产生直接的“保护”成本;同时，“保护”行为的“环境(生态)外部影响”——环境改善，其必然表现为一定的环境生态利益。这两个方面，成本与不确定第三人环境利益的取得，理应对保护者本人给予补偿。但是，这里的补偿明显包括两个层次：对成本的补偿和对利益的补偿。如果将这两种补偿毫无根由的加以混同，将必然对补偿制度的设计带来不利的影响。再次，从现行补偿制度的设计上来看，也恰恰印证了这一推论。按照《中央森林生态效益补偿基金管理办法》的规定，所谓补偿，也只有每亩5元钱的补偿费，很多分析者认为这样额度的补偿，其实连起码的森林管护成本都不足以弥补。而且，补偿费支出的依据成本与《中央森林生态效益补偿基金管理办法》名称中的“效益”显然也是矛盾的。

(四)上述定义中把对生态系统的损害行为，以及对环境资源的破坏行为中的行为人所收取的费用也作为“生态补偿费”，显然有失偏颇。因为，不管是采挖矿藏、地下水利用所形成的地裂、塌陷，还是排放废水、废气所形成的水域及大气污染，都属于特定环境资源利用

上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题

行为所引起的直接环境资源损害后果。其中致害行为确定、损害后果清楚、行为与后果之间因果联系紧密，完全符合环境损害赔偿民事责任构成要件。而且，损害赔偿作为一种既有的、获得普遍认可的环境民事责任形式理应发挥其应有作用。如果把公认的环境损害赔偿民事责任硬要叫成是“生态补偿”，显然与环境法的民事责任传统大相径庭，也很难获得社会的普遍认可。有学者事实上也发现了这一概念冲突：“在上世纪90年代前期的文献中，生态补偿通常是生态环境加害者付出赔偿的代名词;然而90年代后期以来，生态补偿则更多的指对生态环境保护、建设者的一种利益驱动机制、激励机制和协调机制。” [1]其实，这种表述从本质上讲应是对不同法律现象的两种概括，而不是从所谓“赔偿”发展成了“驱动、激励和协调”。即便果真经历了这样的发展变化，我们仍以为赔偿的责任形式相比补偿的责任形式，在解决环境加害行为时的力度应该会更大一些。因为，在行政法的意义上，补偿一般表现为对直接损失的适当补偿，而赔偿除过直接损失外，还包括可得利益损失。所以，如果仅仅把这当成是责任形式在原有基础上的一种发展，那这种发展的意义就是值得怀疑的。如果是要以生态补偿代替损害赔偿，那这种发展就不仅是不必要的，而且必将对生态补偿的理论研究带来一定的危害。

二、关于生态补偿的经济学依据