中国和气候变化国际制度：认知和塑造

摘要　国际制度是全球气候变化共同努力的重要途径，气候变化国际制度建设事关人类发展前途与各国发展权益和国际责任，是涉及到经济和政治利益的重大问题。本文通过对全球气候变化问题及其相关国际制度安排，中国在全球气候变化行动中的角色以及应该采取的行动和影响等方面的实证调查，并结合理论。剖析了国际制度的成因和功能，以及中国参与国际制度的风险问题。

关键词　气候变化　国际制度　问卷调查

中图分类号：D813.4　文献标识码：A　文章编号：1005-4812(2009)04-0018-25



哥本哈根气候变化谈判进程是当前国际事务的重点，发达国家和发展中国家的分歧仍然巨大。发展中国家希望发达国家加大减排力度，同时对发展中国家给予更多资金和技术的支持。而发达国家则拖延和回避自身气候变化责任。年底即将在哥本哈根举行的会议是一系列旨在达成一项新气候变化国际制度的外交谈判的关键点。因此，中国应加强气候变化国际制度相关研究，在预估各方底线立场的前提下，影响和塑造全球气候变化制度。

根据彼得哈斯和斯特恩的理论，科学家团体对世界如何运转的本质认识的转变以及知识同样能改变政策制定和国际合作和机制信息的前景。哈斯提出，认知社会是指具备系统知识的专家在范围和方向上更多的是跨国性的他们扮演着知识经纪人的角色来解释国家和全球广泛关心的问题中的因果联系。他们为国际协商提出具体的政策建议并提醒凸显的问题和议题。随着认知社会的发展和壮大，其共同的认识和共同关注点成为其参与和构建国际机制的能力。闭有鉴于此，本文选择专家作为研究对象，以2007年巴厘岛路线图之后为研究时间段，方法为问卷调查和重点访谈。调查问卷主要针对气候变化领域的资深专家。问卷聚焦于巴厘岛全球气候变化大会之后的两个重要问题：第一是如何看待全球气候变化问题及其相关国际制度安排。第二是如何看待中国与全球气候变化国际制度，即中国在全球气候变化行动中的角色，以及应该采取的行动和影响。在中国学者和官员如何看待中国与全球气候变化国际制度方面，重点调查中国在气候变化国际谈判中应该扮演何种角色，中国承担减排实质性义务的国内外环境条件是否已经成熟，以及中国履行减排公约义务最大的风险等问题。



一、国际制度是全球气候变化治理的基础



奥兰杨提出，国际制度只有在相关议题危机的时候才可能达成契约式的互动，才可能产生各国重视和接受的制度安排。国际气候变化制

度是在气候威胁挑战加剧情况下不断发展的。2007年联合国人类发展报告更明确将气温上升2℃设定为全球环境恶化的临界值，超越此一临界值，则全球会进入危险状态。从1990年到2100年全球气温将会升高1.4℃至5.8℃，届时海平面将大幅上升，包括上海在内的众多城市将被大海淹没，人类生存将受到严重侵害。有鉴于此，全球气候变化推动各国利益不断融合和碰撞，以及与之同步发展的全球制度化建设(《联合国气候变化框架公约》，《京都议定书》等)。

从对国际层面对全球气候变化问题作出的制度反应的问卷中，我们可以看出，在60名受访对象中，大多数人认为国际制度的发展仍然是滞后的。因此，尽管国际气候变化制度不断发展，但是全球对于气候变化治理问题的制度化仍然有更高的要求。

国际制度的产生主要有两种方式，一是国家在国际关系中的社会化过程而自发生成的；二是因为霸主(或主导的国家)的作用而强制规定的。在气候变化领域，国际制度的进展主要受到社会化进程所决定，该进程的重要原则是多元行为体以及全体共识原则，即国际制度必须在参与各行为体都同意安排的前提基础上才能够形成，并非少数同意就可以。要从根本上化解气候变化危机，首先需要推进国际气候变化制度的演进。然而在所有全球性国际制度中，气候变化最复杂也最具有不确定性，对人类政治、经济、社会生态等方面的影响也最大。谁是受害者，谁应该付出代价在气候变化国际制度中特别难以确定。显而易见，达成多元行为体以及全体共识原则，顺利开展全球气候变化合作十分艰难。



二、国际气候变化制度的实质研究



国际关系的现实主义理论强调以实力(relative power)为基础的外部环境(格局、相对和绝对力量对比)因素在塑造国际制度中的重要性。国际关系的新自由主义理论则强调利益分配，制度设计，信息与交易成本会产生不同的偏好(preference)。国际关系的建构主义理论强调集体认同、共同的信念和规范对决策者的影响。在气候变化制度中，根据实证研究，很多受访者都认为，国家实力和权力竞争起到很重要的作用。

首先，权力决定了国际制度的演变。基欧汉认为国际制度的演化缘于国际权力分配的变化、不同成员国家利益的变化。基欧汉和奈认为，在每个议题领域，国家会谋求相应的内在国家利益，在体系中的强者将主导弱者并决定游戏规则。气候变化国际制度谈判掩盖了西方国家追寻能源创新和谋求垄断的意图。国际体系的大国必然具有在低碳方面的创新优势和不断谋求新的

创新优势的能力。尽管发达国家阵营内部存在矛盾，但它们对维系与发展中国家之间的发展鸿沟、限制新兴大国崛起方面存在着共同利益，并继续处于后京都进程中的博弈主导地位。当前欧美发达国家通过气候变化谈判来占有未来能源市场和环境容量划分，更为重要的是利用气候变化议题逐渐实现对低碳经济的控制。

其次，全球气候变化危及人的安全，挑战的是人类的生存，人类文明的可持续基础正受到这些危机的侵蚀，如物种灭绝、海平面上升、致命疫病的扩散等。面对这类人类生存危机，实现对气候危机的全球治理才能转危为机、共同促进人类文明的可持续发展。因此，全球气候变化实际上已成为世界各国的共同利益所在。基欧汉和艾克斯洛德指出，利益相互依存对于合作至关重要，基欧汉认为那些以追求自我利益为目标的国家不会自动协助其他国家的利益实现，谈判协调性政策并且遵守约定，同样也不会对彼此造成阻碍。当国家能从合作中获得较高利益时自然希望合作而不是采取单边行动。这种模型中不存在利他主义者，因为每个国家都在为自己的最佳利益而战。由于气候变化危机具有全球性特征，因此世界各国在气候领域的国内利益和国际利益也是俱荣俱损，休戚相关，甚至共同放大。 #p#分页标题#e#



三、国际制度的效用问题研究



国际制度一经产生，就会具有持久的功能价值。新自由制度主义者认为，制度对促进国际合作是至关重要的。国际制度建立以后至少具有下列两项功能，第一，它使各方的需求汇聚在一个中心，为合法行动以及决策者达成可行的一致模式提供了指南，并降低了行为的不确定性。长远来说，人们甚至可以看到，政府在顺应机制的各种规则上，是如何界定它们的自我利益的；第二，制度可以通过禁止确定的行动来约束国家的行为。有鉴于此，气候变化国际制度的核心是建立制度以保证公平正义的环保责任承担。为解决气候变化全球治理的搭便车和帕累托改进，需要建设如下制度和规则：一是惩罚(retributive)原则，一是分配

(distributive)原则。惩罚原则明确支持发达国家承担历史和现在的责任，发展中国家不承担具体减排义务。而分配原则在相互依赖的当今世界则显得异常复杂，例如按照资源利用最大化，发达国家可以拥有全部排放额，因为它们利用的效率最高；而按照罗尔斯的正义观念，任何机制或者政策的分配效应都应该有利于提高境遇最差的人或者国家的状况。2007年巴厘岛路线图提及了所有发达国家和发展中国家缔约方都要有可测量、可报告、可核

实的温室气体减排行动，而2009年哥本哈根谈判必须完成后京都气候变化制度安排。

根据上面的问卷调查，多数人认为《京都议定书》已经是目前国际层面所能取得的最大共识。在《京都议定书》中，为了促使各个不同的集团更加有效地采取措施，京都机制赋予了发展中国家清洁发展机制、技术和资金转让，给予了俄罗斯、乌克兰等热空气以及许诺加入世界贸易组织等优惠条件，也给予了发达国家清洁发展机制和联合履约机制以帮助它们降低履约的成本，同时还对美国等没有签署《京都议定书》的国家施加社会压力迫使它们也采取相关行动，这充分说明国际社会就减缓气候变暖达成了一些基本协议。然而也有部分受访者认为，《京都议定书》过于复杂，实施过程中附加的成本太高，并不能切实地帮助发展中国家发展减排所需的条件，这说明气候变化国际制度效用方面存在问题。如下图所示，在气候变化国际制度的惩罚原则执行方面，气候变化全球治理的《京都议定书》在主要发达国家中履行情况很不理想，这说明了各国从全球气候变化中受益和受损差异，有的过度使用别国能源，有的过度使用本国能源，有的基线过低，有的使用效率甚高，因此气候变化国际制度的履约效应不尽相同，其中大多数发达国家并没有实现履约承诺。

在分配原则实施方面，发达国家在援助发展中国家气候变化能力建设方面既有进展，也存在问题。2007年12月联合国开发计划署认为，发达国家在应对气候变化问题方面没有尽到帮助发展中国家的责任。受到金融危机的严重影响，发达国家在2007年巴厘岛会议和2008年波兹南会议已在向发展中国家提供资金问题上的态度趋向回避和保守，适应基金和每年10亿至20亿美元的需求相比仍有不小的差距。然而在对《京都议定书》机制的评价方面，不少受访者也认为气候变化国际制度给中国带来了众多机遇，特别是在资金技术转让和中国等发展中国家落后的经济结构调整方面。



四、中国和国际制度的关系



中国作为国际社会的重要一员，经济实力大幅攀升，人民生活水平不断提高，和平崛起的趋势越来越明显，国际社会对中国的兴趣也开始迅速升温，中国向何处去常常成为世界各国和人民深为关心的话题。这种现象反映到实际行动中就表现为对中国的立场和政策尤为关注，甚至有时候还试图影响中国的立场和政策。对于气候变化这样一个为国际社会讨论、研究甚至急切寻求解决方法的热点问题，中国显然需要表明自己的立场和政策以寻求国际社会的理解、支持，以彰显

自身的负责任大国形象，最终为国家的和平崛起塑造个良好的国际环境和氛围。为此，中国应将自身的发展融入到全球气候变化行动中，积极融入、利用和建设气候变化国际谈判进程。

(一)中国参与气候变化国际制度的时机

由于目前中国仍然处于发展阶段，因此很多人认为中国参与国际制度和全球性减排仍然不成熟(参见表五和表六)。中国的基本国情和发展阶段特征决定了生态环境脆弱，易受气候变化的负面影响，因此面临着比发达国家更为严峻的挑战。更为重要的是，任何形式的全球温室气体的减排目标都将制约中国的排放空间，对中国的现代化进程构成挑战。然而数据显示，中国排放总量仍在持续快速增长，仅上海人均二氧化碳排放量已高出东京的倍，中国城市的能源强度异常巨大，目前二氧化碳排放总量和欧盟27国持平。中国经济发展，生活水平提升必然导致能源消耗水平的大幅度上升，而巨大的贸易顺差也是相当程度上以能源消费为代价的。因此，在这种情况下，中国参与全球减排和气候变化国际制度的时机仍然不成熟。

(二)中国参与气候变化国际制度的定位

在气候变化领域中，中国扮演着极为重要的双重角色：一方面，中国起到作为最大的发展中国家的中流砥柱的作用。其中中国+77国集团模式对国际能源和环境安全体系建设发挥着举足轻重的作用，中国也为发展中国家根据共同但有区别的责任争取国际援助和实现公平发展。同时，中国作为世界最大的高能耗国家不仅面临着气候变化的严重挑战，其自身也是气候变化主要来源。在问卷中国在气候变化国际谈判中的角色中，不少受访者选择积极参与，并能担当发展中国家的代表，为发展中国家谋共同利益，以及参与并以维护国家利益为准线。

这两个问卷充分说明，面对全球气候变化治理浪潮，一方面中国作为负责任的发展中大国要恪守承诺，为全球环境保护做出贡献。在2009年4月八国集团环境部长会议上，中国重申了参与气候变化国际制度的努力方向，即继续致力于国际合作，在《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的框架下，为哥本哈根会议取得积极成果，为保护全球气候做出新的贡献。在国际气候变化制度建设方面，中国积极坚持发达国家历史累积排放和当前的高人均排放已过多挤占发展中国家的发展空间，降低全球碳排放强度首先要从发达国家做起。帮助发展中国家适应气候变化是发达国家不可推卸的责任和义务，发达国家应切实履行公约规定的义务，不仅在减缓气候变化方面要率先采取行动，也应积极提供资

金、技术和能力建设支持以帮助发展中国家特别是最不发达国家和小岛屿国家适应气候变化。 #p#分页标题#e#

另一方面中国也要维护国家主权和发展权，促进能源和环境的协调均衡、实现又好又快的可持续发展。气候变化问题的诱因是碳排放，而碳排放又是能源问题，所以气候变化的实质是能源问题，从这个角度考虑，中国温室气体排放肯定会超过美国，这是中国经济发展的必然趋势。因此，过早的减排义务将会延缓中国的经济发展的步伐，危害中国国家利益。如果中国将温室气体排放减少10％-20％，那么国内生产总值减少2％。人均收入如果增加5，1％，温室气体排放也增加1.29％。2008年7月，胡锦涛主席在经济大国能源安全和气候变化会议上指出，气候变化国际合作，应该以处理好经济增长、社会发展、保护环境三者关系为出发点。胡锦涛强调：妥善应对气候变化，事关我国经济社会发展全局和人民群众切身利益，事关国家根本利益。各国发展阶段不同、科技水平不同、所处环境不同，应该本着共同但有区别的责任原则，为应对气候变化积极作出自己的努力，并力求有所作为。

因此，中国在应对气候变化方面，一方面要积极争取自己的发展和排放空间，坚持国际社会应在共同但有区别的责任原则基础上加大对发展中国家的支持，履行对发展中国家的援助责任，积极兑现技术转让和资金支持承诺，坚持发达国家应充分考虑发展中国家的发展权和发展空间，在现阶段对发展中国家提出强制性减排要求是不适宜的；另一方面中国是一个负责任的社会主义大国，必须担负起大国的气候变化责任，因而中国必须在维护减排空间和积极大国责任之间达到平衡，从全人类角度作出自己的贡献。



结语



21世纪资源环境危机的直接后果是全球温室效应加剧，进而会改变整个地球气候和生态系统。美国、欧盟等西方国家从国际体系转型的战略来看待全球气候变化制度建设。发达国家一方面通过与温室气体排放大国进行沟通和协商，建立后京都时代合理和有效的环境容量约束制度，来维护能源消费、地球气候和经济发展的协调均衡；另一方面推动发展中国家接受环境容量的软法和硬法约束，以便建设符合西方国家利益和价值诉求的全球气候变化制度。未来国际气候变化机制如何发展，哥本哈根会议前景如何，不但取决于美国的作用，也取决于以中国、印度为代表的发展中大国的责任和义务，这样中国在当前和未来国际气候变化机制中的地位和作用开始凸显。

因此，国际制度是全球气候变化共同

努力的重要途径。气候变暖有一个非常独特的特点，就是每一个国家并非完全平等地从气候变暖中受害或者受益。一个国家既可以是全球气候变暖的污染源，也可能是受害者，而更多的则两者兼有。面对如此气候变化危机，国际社会达成共识确认各国减少碳排放可以减缓全球变暖，并为此制定了《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》，确立了国际社会应对气候变化的主流机制。机制中共同但有区别的责任要求发达国家必须对从工业革命以来的碳排放导致的气候升温负主要责任，而发展中国家也必须采取措施尽量减少经济发展带来的碳排放增长。随着中国经济快速持续发展，能源需求和温室气体排放都迅速攀升，所面临的全球环保压力愈发凸显。中国在气候变化领域的参与度和影响力正不断大幅度提升，作为率先发布《应对气候变化国家方案》的发展中大国，中国将自身的发展融入到全球气候变化行动中，积极融入、利用和建设全球国际制度，从人类和各国共同利益出发，加强沟通和交流，寻求共同建设气候变化国际制度。正如胡锦涛总书记在中共十七大报告中强调的，加强应对气候变化能力建设，为保护全球气候作出新贡献相互帮助、协力推进，共同呵护人类赖以生存的地球家园。