关于铁路深化改革的一些思考

关于铁路深化改革的一些思考

【摘要】通过分析国外铁路改革的历程，思考铁路深化改革的推动因素，结合铁路发展的现状，探索铁路改革的趋势。

【关键词】铁路改革；国外铁路

十八届三中全会提出全面深化改革，铁路作为资深国企深化改革势在必行。在铁路改革方面，国外铁路已经进行了很好的尝试，值得我们分析研究。

1、国外铁路的改革模式

国外铁路改革已进行了几十年，取得了初步的成功。比较典型的是日本铁路、美国铁路和英国铁路的改革。

1、日本铁路改革：经过方案设计和具体法律制定，1987年日本政府出台了铁路改革方案。日本国铁被拆分、重组为1家全国性的货运公司和6家区域性的客运公司。6家客运公司分别是：JR东日本、JR西日本、JR东海、JR九州、JR 四国、JR北海道。日本政府设立了特殊法人机构——国铁清算事业团，负责接收国铁资产重组后的剩余资产、近70%的国铁债务和27.7万冗员安置，持有国铁改革后的所有权。JR九州、JR四国、JR北海道由于所处地理位置比较偏，预计客运量少，获得1.3万亿日元的经营安定基金，以其利息弥补经营亏损。截至1993年铁路货运公司上市，历时十年的日本铁路改革初步完成。目前日本大约有两百多家铁路公司，从巨大的JR集团到大型私营铁路公司，地方自治体的公交铁路到地方上运距不足一公里的短距铁道公司。它们每年运送人口超过220亿人次，整体年收入超过10万亿日元，其中大约有40%来自不动产等非主营业务。近年，不少铁路公司还开始进入儿童保育、农业等跟铁路经营毫不相关的产业。可以说，多元化经营是日本铁路公司的一大特色。回顾日本铁路改革，有以下特点，第一、区域公司为主，网运分离为辅的模式。区域客运公司拥有路网，JR全国货运公司租借线路。第二、政府主导铁路改革，自上而下，循序推进。第三、合理划界，兼顾财务平衡。目前各区域公司95%的客流在管内，跨区域的客运列车很少。第四、多元化经营，政府补贴公益性线路和业务。

2、美国铁路改革：世界第一条铁路1825年在英国建设，三年后美国开始铺设第一条铁路。铁路建设初期，美国政府很少干涉，完全依赖市场机制，迅速掀起了铁路建设高潮。从1850～1910年的60年间，共修筑铁路37万余公里，平均年筑路6000余公里。1887年筑路达20619公里，创铁路建设史上的最高纪录。1916年，美国铁路营业里程达到历史上的最高峰，共408745公里。随着汽车、民航和管道等运输方式的兴起，特别是政府对铁路实行了严格管制，铁路失去了竞争活力，服务质量下降，导致了美国铁路由盛转衰。拆除了13万多公里的铁路，许多铁路公司逐渐陷入了破产的境地或濒于破产。1970年到1979年期间，占全美铁路里程22%的十家大铁路公司申请破产，对美国经济发展产生了不利的影响。所以，1980年美国政府颁布《斯坦格斯铁路法》，开始了铁路改革。具体

措施如下，

一是实现客货分离。成立国有的全国铁路客运公司，接管了铁路公司几乎全部的城际客运业务，实行“网运分离”运营模式，与拥有路网设施的铁路公司签订线路长期租用合同，付线路使用费，经营亏损由政府财政进行补贴。

二是帮助铁路公司资产重组。根据1976年的《铁路复兴和规制改革法》，美国政府组建了联合铁路公司（Conrail），收购了东北部六家破产铁路公司的资产，并投入了大量资金，对其进行资产重组，在纽约证券交易所成功上市，从国有转向了民营。通过资产重组，一些重要的铁路公司摆脱了沉重的历史负担，铁路运输业重新焕发活力。

三是允许市场进入和市场退出。《斯塔格斯铁路法》改变了州际商业委员会对铁路公司裁撤和出售铁路线路的审批程序，放松了市场退出规制，实际上允许铁路公司退出无利可图的铁路线路。20世纪70年代和80年代，I级铁路公司裁撤了7万多英里的铁路线路。与此同时，美国政府鼓励新企业进入铁路运输业，增强竞争性。该政策使地区铁路、地方铁路等小铁路公司得到了长足发展。1980年，铁路公司共有480家，1990年这一数字上升到了530家，2001年达到了571家。

四是支持铁路开展并购。在铁路改革过程中，美国政府支持产业内的并购重组，推动了铁路运输业内部的整合。20世纪80年代，美国铁路运输业的并购浪潮此起彼伏，使铁路路网发生了根本性的结构变化：美国东部路网主要由三大公司控制，而西部则由四家公司控制，几家大铁路公司发展成为全国性铁路网络。经过企业并购，产业集中度大大提高，相互之间形成了较合理的竞争格局。

五是放松价格管制。《斯坦格斯铁路法》放松了价格管制，大多数情况下铁路公司可以根据市场需求和竞争状况自由定价。铁路公司还可以与特定的货主签订运输合同，通过协商确定运输价格。不过，州际商业委员会仍然保留了一定的经济规制权利：当铁路公司在市场上具有控制地位，并有滥用市场权利或反竞争行为时，州际商业委员会将对其进行最高限价，以保证有效竞争。

六是鼓励市场竞争。美国的铁路一直都是网运合一，大铁路公司拥有自己的铁路网，同时还拥有火车头和车厢等运行设备。因此，美国铁路公司在某种程度上是具有“自给性”的系统。在这种情况下，刺激竞争主要有两种办法：一是开展“平行线竞争”。美国的城市之间和地区之间有分属于不同铁路公司的多条平行铁路线路，因此，货主有多家铁路公司可供选择，铁路公司能够开展直接的竞争。第二种方式是引入“线路内竞争”。目前，超过25%的铁路线路都有两家或两家以上的货运公司同时运营，它们向拥有线路的铁路公司支付线路使用费。这种方式不仅提高了线路的使用效率，还刺激了货运公司之间的竞争。1983年以后铁路公司可以开展多样化经营。铁路公司可以兼并汽车公司或直接建立自己的汽车公司，开展铁路运输的延伸服务，实现门到门运输和联合运输。

3、英国铁路改革：1992年英国政府发表白皮书，决定实行网运分离，将英

国铁路私有化，1993年英国议会通过了“1993铁路法”，1994年4月1日正式实施，国有铁路被分成了一家国有民营的全国路网公司（RailTrack），25家客运公司，7家货运公司、3家机车、车辆租赁公司，13家基础设施维修公司和更新改造公司，7家机车车辆维修公司以及铁路产品供货等多家企业。1996年，全国路网公司（Railtrack）在伦敦证券交易所上市，1999年，Railtrack位列于本年度商业周刊全球市场价值最高1000家公司的第449名，市值达104.1亿美元。但是1997-2002年的5年期间，英国铁路接连发生13起严重事故，死亡59人，数百人受伤，暴露了英国铁路系统三个致命问题，一是各公司只看重短期利益和股东权益，基础投资严重不足；二是路网公司为节约成本，路轨建设和铁路服务水平低下（罢工、停运、大面积晚点非常频繁）；三是经营状态不佳，基本靠政府补贴度日，总负债高达33亿英镑。2001年10月，Railtrack股市停牌，暂由政府管理。2002年，无股东、非盈利的Network Rail公司正式收购并接管了Railtrack 公司，拥有并运营现有铁路网，负责提供、维护和管理铁路的基础设施。

1995年12月，美国威斯康星公司和另外三家金融公司联合收购了英国邮件铁路快运公司。1996年2月又购买了三家整列货运公司，并将四家合并成立了EWS铁路公司。EWS占有英国货运90%的份额，至此，形成了一大多小的铁路货运局面。按地域划分的25个铁路客运特许经营区通过公开招标，于1995年至1997年期间，全部销售给25家客运公司，特许经营期为7到15年，这25家客运公司分别归11家财团所有。3家机车车辆租赁公司也被政府出售，获得25亿英镑收益。

为了实现宏观管理，英国政府成立了客运特许经营办公室（OPRAF）和铁路监管办公室（ORR），并明确由英国健康与安全执行局（HSE）负责铁路安全监督。2002年正式成立铁路战略管理局（SRA），负责规划铁路发展战略、发放政府补贴等工作。根据新颁布的铁路法，2005年铁路战略管理局（SRA）被撤销，部分职能移交运输部铁路署负责。职能主要有。1、制定铁路长期发展规划和战略；2、调整国家铁路产业战略；3、管理铁路客运特许权；4、推动路网公司（NR）和列车运营公司提高绩效、控制成本；5、与完成垂直一体化公司合作；

6、与外部股东和铁路使用者合作；

7、确保整个铁路行业的职责和义务清晰、透明。

目前，英国铁路的经营属于政府强力监管下的有限的私营，属于私人部门提供服务的公共运输部门，政府控制着铁路的发展架构和预算，铁路网络建设有强烈的国有企业色彩。

4、启示。美国铁路完全依赖市场机制，铁路网发达，满足了经济发展的要求，其改革的要点在于解决铁路管制和铁路发展，市场竞争和公益补贴的矛盾关系问题。日本铁路改革符合区域地理环境，铁路路网基本满足了经济发展的要求，改革的目标主要是减轻政府的负担，提高铁路企业的劳动市场率。当初英国铁路情况与我国铁路比较类似，但规模要比我们小得多，虽然经过了一些波折，但确取得了初步成功。应该讲，英国铁路改革的目标也是减轻政府的负担，提高铁路企业的劳动生产率。发达国家铁路改革经历了几十年的历程，历经坎坷，跌宕起伏，最终都取得了不错的效果，铁路的劳动效率和经济效益大幅增加，政府的负