关于推进财政科学化精细化管理的指导意见

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),新疆生产建设兵团财务局,部内各单位,财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事
处:
全面推进财政科学化精细化管理,是贯彻落实科学发展观的必然要求,是做好
新形势下财政工作的迫切需要。

加强财政科学化精细化管理,意义重大。

《关于推进财政科学化精细化管理的指导意见》对推进财政科学化精细化管理作了全面部署,明确提出要树立六个现代管理观念、七条基本要求、八项重点任务,是推进财政科学化精细化管理的指导性文件。

现予以印发,请认真学习贯彻,并按照突出重点、统筹兼顾、远近结合、分步实施的原则,加强组织领导,抓紧制定实施办法,明确工作进度,强化协调配合,切实抓好落实,确保取得预期成效。

附件:关于推进财政科学化精细化管理的指导意见
财政部(章)
二○○九年八月三十一日
关于推进财政科学化精细化管理的指导意见
为进一步贯彻落实科学发展观,更好地发挥财政职能作用,提高财政管理绩效,促进科学发展与社会和谐,根据党中央、国务院关于加强财政管理的一系列重要指示精神,结合面临的新形势新任务和财政管理工作实际,现就推进财政科学化精细化管理提出如下意见。

一、推进财政科学化精细化管理的总体要求
(1)财政科学化精细化管理的重要性。

近些年来,各级财政部门采取了一系列
加强管理的措施,财政管理水平不断提高。

同时,仍存在财政管理法律法规体系有待完善、预算约束力不强、预算编制较粗、预算执行迟缓、管理基础工作比较薄弱等
问题。

财政管理贯穿于研究制订和实施财政政策、编制和执行财政预算的全过程。

财政管理水平的高低,直接影响到财政职能作用的发挥和财政资金的使用效率。

推进财政科学化精细化管理是落实科学发展观的必然要求,符合现代管理发展趋势,是新形势下做好财政工作的迫切需要,也是有效应对国际金融危机、促进经济平稳较快发展的重要手段。

(2)财政科学化精细化管理的内涵。

财政科学化管理,是指从实际出发,实事求是,积极探索和掌握财政管理的客观规律,按照财政法律法规要求,建立健全管理制度和运行机制,运用现代管理方法和信息技术,发挥管理人员积极作用,把握加强管理的方向和途径。

财政精细化管理,是指树立精益思想和治理理念,运用信息化、专业化和系统化管理技术,建立健全工作规范、责任制度和评价机制,明确职责分工,完善岗责体系,加强协调配合,按照精确、细致、深入的要求实施管理,避免大而化之粗放式的管理,抓住管理的薄弱环节,有针对性地采取措施,增强执行力,不断提高财政管理的效能。

科学化、精细化管理是有机的整体。

科学化管理是精细化管理的前提。

精细化是在科学化指导下,按照统筹兼顾的原则,把科学化管理要求落实到财政管理各个环节,落实到财政干部的岗位职责,体现集约管理、注重效益的要求。

(3)财政科学化精细化管理的指导思想。

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面落实科学发展观,认真贯彻党中央、国务院的一系列方针政策和对财政管理的各项要求,坚持依法理财、科学理财、民主理财,牢固树立全局观念、法治观念、创新观念、效率观念、服务观念、责任观念,把握财政管理的系统工程特征,按照突出重点、统筹兼顾、远近结合、分步实施的原则,建立完整的政府预算体系,完善预算编制制度,加强预算执行管理,强化预算监督,建立预算编制与预算执行、预算监督相互制衡、有机衔接的运行机制,提高财政管理绩效,保障财政职能作用充分发挥,为全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面做出新的更大贡献。

(4)财政科学化精细化管理的基本要求。

突出依法理财。

按照法律法规行使权力、履行职责,做到依法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责
统一。

注重流程设计。

根据精简程序、理清环节、分清责任、明确标准的要求,健全和优化财政管理工作流程,使预算编制、预算执行、预算监督、绩效评价等各项工作均依流程运行。

完善岗责体系。

从机制上保证权责一致,促进责任落实,做到分工明确、各司其职、协调配合。

加强绩效考核。

遵循“奖优、治庸、
罚劣”的原则,合理确定考核标准,坚持定性与定量考核相结合,强化考核结果的运用。

健全配套制度。

在执行好已有行之有效的工作制度的基础上,进一步健全各项工作规范,做到反映财政工作规律,符合财政工作实际,可操作、可检查。

运用科技手段。

运用先进科学技术,大力推进财政管理信息化建设,以信息化推动科学化精细化,提高财政工作质量和效率。

坚持以人为本。

以实现人的全面发展为目标,加强财政干部队伍建设,充分调动财政干部的积极性和创造性,为加强财政科学化精细化管理提供组织保障和智力支持。

二、健全政府预算体系
(5)建立完整的政府预算体系。

按照完善社会主义市场经济体制的要求,建立由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接的政府预算体系,全面反映政府收支总量、结构和管理活动。

按照各自功能和定位,科学设置政府预算。

将应当统筹安排使用的财政资金统一纳入公共财政预算,将具有专款专用性质的政府性基金纳入政府性基金预算。

社会保险基金预算相对独立,公共财政预算要支持社会保险基金预算,国有资本经营预算部分收入可用于安排公共财政预算和弥补社会保障支出。

根据经济社会发展和政府宏观调控的需要,加大对政府性基金预算和国有资本经营预算的统筹调配力度,通过预算编制形成资金合力。

(6)完善公共财政预算。

公共财政预算是政府凭借国家政治权力,以社会管理者身份筹集以税收为主体的财政收入,用于保障和改善民生、维持国家行政职能正常运转、保障国家安全等方面的收支预算。

提高公共财政收入质量。

按照强化税收、规范收费的原则,充分发挥税收在筹集国家财政收入中的主渠道作用,完善收费制度,不断提高税收收入占财政收入的比重,优化财政收入结构,提高公共财政保障
能力。

增加公共服务领域投入。

按照广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则,不断加大对基本公共服务领域的投入力度,优先保障和改善民生。

在完善年度预算的基础上实行中期预算管理。

科学准确预测中期经济发展和财政收入趋势,根据经济社会发展的政策目标和优先次序,合理确定政府中期支出水平和结构,并以此作为年度支出预算编制依据,采用滚动方式编制预算。

(7)全面推进国有资本经营预算。

国有资本经营预算是国家以所有者身份依法取得国有资本收益,并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算。

国有资本经营预算收入是指各级人民政府及其部门、机构履行出资人职责的企业上交的国有资本收益。

国有资本经营预算支出,根据国家宏观经济政策以及不同时期国有企业改革和发展的任务安排确定。

理顺与国资监管部门的关系。

建立财政部门与国资监管部门协调互动的工作机制。

完善国有资本经营预算收支政策。

研究规范国有资本收益范围,合理确定国有企业利润收缴基数和上缴比例,进一步研究细化国有资本经营预算支出范围,合理安排国有资本经营预算支出。

扩大试点范围。

积极扩大中央国有资本经营预算试行范围,除有特殊规定外,所有符合要求的中央部门所属企业和中央管理企业集团都要逐步纳入国有资本经营预算实施范围。

指导和推动地方国有资本经营预算工作,未试编的省级政府要尽快开展;已试编的地方要进一步规范完善;实行公共财政预算和国有资本经营预算混编的地方,要将国有资本经营预算剥离出来,单独编列。

中央财政抓紧编制2010年中央国有资本经营预算草案,将向十一届全国人大三次会议报告。

已实施国有资本经营预算的地方,省级财政要抓紧编制2010年地方国有资本经营预算草案。

财政部负责汇总全国国有资本经营预算草案。

研究制订金融企业国有资本经营预算管理办法,建立完善金融企业国有资本经营预算。

(8)规范政府性基金预算。

政府性基金预算是政府通过向社会征收以及出让土地、发行彩票等方式取得收入,专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展而发生的收支预算。

清理规范政府性基金项目。

对现行纳入政府性基金预算管理的项目进行全面清理,取消已失去收入来源、不能适应现行管理体制要求以及违规设立的政府性基金项目,严格控制设立新的政府性基金项目。

强化政府性基金预算管理。

全面修订政府性基金收支分类科目,清晰反映各项政府性基金收入来源以及政
府性基金支出的总量、结构与方向,项目支出细化到具体事项,保证政府性基金预算的完整和准确。

地方财政按照财政部规定的基金项目范围和收支科目编制本级政府性基金预算,并
按统一报表格式逐级上报,财政部汇总形成全国政府性基金预算。

从2010年起全面编制中央和地方政府性基金预算。

(9)加快推进建立社会保障预算。

社会保障预算是政府收支预算体系的重要组成部分,是政府编制的全面反映各项社会保障资金收支规模、结构和变化情况的计划。

坚持依法建立、规范统一,统筹编制、明确责任,专项基金、专款专用,相对独立、有机衔接,收支平衡、留有结余的原则,先行试编社会保险基金预算。

社会保险基金预算包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金和生育保险基金等内容。

根据国家有关法律法规建立的其他社会保险基金,也要逐步纳入社会保险基金预算管理和监督。

收入预算要综合考虑统筹地区上一年基金预算执行情况、本年度经济社会发展水平预测以及社会保险工作计划等因素,支出预算要综合考虑社会保险享受对象人数增减变动情况、统筹地区经济社会发展状况以及社会保险对象待遇水平变动幅度等因素。

理顺与相关部门的关系。

明确财政部门与社会保险主管部门的职责分工,各司其职、各负其责。

2009年开始试编2010年全国社会保险基金预算,待条件成熟时,研究逐步过渡到编制社会保障预算。

三、加强预算编制管理
(10)提高收入预算编制的科学性和准确性。

根据国内生产总值、居民消费价格总水平以及与税收直接相关的工商业增加值、全社会固定资产投资、外贸进出口总额、社会消费品零售总额等经济指标的预期增长情况,并综合考虑政策调整等增减收因素,分税种科学测算税收收入。

依据各项非税收入政策规定以及近年来的收入情况,综合考虑预算年度内的政策调整等相关因素,分项目测算非税收入。

(11)调整优化财政支出结构。

预算编制要体现调整优化财政支出结构的要求。

整合各种政府资源,增加对公共服务领域的投入,重点加大教育、科技、文化、就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、生态环境等民生方面的投入。

坚决控制一般性支出,建立健全机构编制与经费预算衔接机制,完善行政开支定员定额标准,控制行政成本增长幅度。

按照中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于党政机关厉行节约若干问题的通知》(中办发[2009]11号)有关要求,切实压缩公务购车用车、公务接待费、出国(境)经费等支出。

严格控制党政机关楼堂馆所建设,严禁超面积、超标准建设和装修。

(12)细化预算编制。

提高预算年初到位率。

细化基本支出和项目支出预算编制,逐步实现“一上”预算编制全部细化到“项”级科目和落实到具体执行项目。

基本支出预算要如实、准确地反映预算单位机构编制、人员、经费类型等基础数据及变化情况。

实行定员定额管理的基本支出预算,要根据定额标准、编制、人员情况测算编报。

未实行定员定额管理的基本支出预算,要在上年度基本支出水平基础上结合人员变化情况、实际开支水平、部门历年财政补助水平及部门履行职能的实际需要测算编报。

项目支出预算至少提前一年进行充分的研究论证,在“一上”时要有明确的项目实施计划和时间进度,保证项目可执行,且一经确定原则上不得调整。

涉及政府采购的要同时编制政府采购预算。

建立重大项目支出预算事前评审机制,继续推进按经济分类编制预算试点工作,使项目预算做到实、细、准。

大幅减少代编预算规模。

严格控制和减少上划和下划预算。

建立部门预算责任制度。

强化部门的预算编制主体责任,把预算编制作为部门的经常性工作,提前做好基本支出测定、项目论证评审等前期准备工作。

严格限制上级单位代编下级单位预算,切实做到从最基层预算单位开始编制预算。

扩大部门预算改革范围。

省(区、市)、地市级部门及其下属预算单位要全面编制部门预算,县(市、区)也要逐步编制部门预算。

(13)加强部门预算专项结转和净结余资金统筹使用。

基本支出净结余原则上可以结转下年继续使用,用于批准的增人增编等人员经费支出和日常公用经费支出,人员经费和公用经费之间不能挪用,不得用于自行提高经费开支标准。

部门在编制下一年度支出预算时,如要求新增基本支出,应优先动用基本支出净结余资金。

对累
计基本支出专项结转和净结余资金规模较大的部门,财政部门可以按照一定比例进行统筹,作为安排该部门下一年度基本支出预算的资金来源。

有项
目支出净结余资金的部门,在申报下年预算时,应将净结余资金全部作为该部
门下一年度预算的首要来源,统筹用于该部门重点项目支出。

延续项目有专项结转资金的部门,在申报下一年度预算时,应结合项目进展情况首先使用专项结转资金,再向财政部门申请财政拨款。

对延续项目专项结转资金较多的部门,财政部门在下一年度适当减少其有关项目支出预算。

部门基本建设项目净结余资金的70%上缴国库。

建立部门消化累计专项结转和净结余资金的激励约束机制。

对累计专项结转和净结余资金比上年减少的部门,财政部门允许其在不违反部门预算管理规定和财务制度的前提下,动用部分净结余资金解决应由财政负担的该部门历史遗留问题支出,具体动用时报财政部门审批。

对累计专项结转和净结余资金比上年增加较多的部门,财政部门在下达“一下”控制数时,视该部门结余资金增长情况,适当减少该部门项目支出预算增幅或压缩该部门财政拨款预算总额。

(14)推进资产管理与预算编制有机结合。

研究制定行政事业单位资产配置、
更新标准,以制定通用资产配置标准为抓手,建立分层次的配置标准体系,推动行业特点突出的部门结合实际制定专用资产配置标准,逐步建立健全行政事业单位资产管理标准体系和配套制度。

进一步完善资产管理与预算管理有机结合的工作机制和流程,在编制部门预算时充分考虑部门占有的资产及其收益情况。

切实加强新增资产配置专项审核工作,逐步扩大新增资产配置审核范围,做到未经审核则不安排相关经费预算。

大力加强资产处置收入、出租出借收入等资产收益管理。

健全行政事业单位和企业财务会计制度体系,研究引入行政事业单位财务报表独立审计制度。

行政单位的资产处置收入和出租出借收入、事业单位资产处置收入上缴同级财政,纳入预算,实行“收支两条线”管理,该项收入优先用于行政事业单位新增资产配置,实现资产配置管理和处置管理的有效衔接。

强化金融企业国有资产管理。

完善金融企业国有资产管理制度,加强对国有金融企业的股权管理,制定国有金融企业负责人薪酬办法。

(15)增强地方预算编制的完整性。

上级财政要提前告知对下一般性转移支付
预计数,专项转移支付安排要尽早细化到具体项目,并提前告知预计数。

地方各级财政在科学编报本级预算收入的同时,要完整编报上级的各项补助收入,进一步提高本级财政预算编报的完整性。

四、强化预算执行管理
(16)加强收入管理。

严格执行国家统一规定的各项税收政策,加强税式支出管理,提高税式支出透明度。

建立健全财政与税务、海关等部门沟通协调的工作机制,支持税务、海关等部门依法征税,应收尽收。

推进财税库银税收收入电子缴库横向联网工作,提高税款入库速度,实现税收收入信息共享。

规范政府非税收入管理。

按照“正税清费”原则,清理取消不合理、不合法的非税收入项目,建立规范的非税收入体系,实行依法征收。

加强财政票据管理和使用,充分发挥财政票据“以票控费、认票促收”的基础性作用。

在清理政府非税收入的基础上,除学费收入等特殊项目外,2009年将全国性及中央部门和单位的行政事业性收费全部纳入预算管理,地方
审批设立仍在预算外管理的行政事业性收费大部分也要纳入地方预算管理。

2011
年前将在预算外管理的所有非税收入全部纳入预算管理,彻底取消预算外资金。

全面实施政府非税收入国库集中收缴,规范收缴程序,实施动态监控,取消执收单位过渡性账户,把所有政府非税收入统一纳入国库单一账户体系管理。

依法健全财政收入均衡入库机制。

加强对经济运行的跟踪监测,认真分析经济运行中主要指标与年初预期指标的差异变化以及对财政收入的影响。

在坚持依法征收、应收尽收的前提下,对一次性、特殊性的非税收入等,提前作出入库进度计划,并合理把握收入退库进度,避免出现因特殊因素导致收入增幅月度间波动过大。

(17)建立预算支出执行责任制度。

部门是预算支出执行的责任主体。

各级财
政的部门预算管理机构要把督促部门加强预算执行管理作为日常工作重点,与部门一起强化预算执行工作。

及时掌握和分析本级各部门预算执行进度和项目绩效情况,定期对部门进行考评通报。

将预算执行与预算编制有机结合,把上一年的预算执行
情况作为编制下一年预算的重要参考依据,避免“两张皮”。

各级财政的国库管理机构要按照预算确定的具体项目执行,并及时向部门预算管理机构反
馈执行的相关信息。

中央财政对下的专项转移支付拨付后,地方财政要及时将资金落实到具体项目。

(18)提高预算支出执行的均衡性。

完善预算执行情况分析报告制度,准确把握财政支出走势。

加强用款计划管理,按照部门预算编制基本支出年度均衡用款计划,并结合项目实施进度编制项目支出用款计划,同时建立考核机制,推动预算单位准确编制用款计划。

完善项目支出资金预拨制度,履行相关报批程序后,可在同级人民代表大会正式批准部门预算前,按当年项目预算“一下”控制数的一定比例预拨项目支出资金,促进项目支出进度均衡化。

处理好加快支出进度与科学调度库款的关系,既保障支付需要,又科学规范调度库款。

(19)加快转移支付执行进度。

年初全国人大批准财政预算后,中央财政对地方的一般性转移支付预算指标除与预算执行挂钩的项目等特殊情况外,应在当年第二季度内下达;专项转移支付预算指标除有特殊管理需要外,应在当年第三季度末之前下达。

中央财政的部门预算管理机构要通过建立台账制度等措施,及时统计所管理的专项转移支付执行情况,督促省级财政加快执行进度;预算管理机构要通过建立总台账制度等措施,及时汇总对下专项转移支付的执行情况。

在中央财政的专项转移支付拨付到位后,省级财政要尽快下达并落实到具体项目,同时比照中央财政的下达比例和进度,结合本地实际和管理需要,确定省本级对下安排的专项转移支付资金年初和各季度的预算到位率,并逐年提高到位比例,确保基层财政部门和预算单位能够及时执行预算。

积极扩大专项转移支付资金国库集中支付改革范围。

中央财政力争在3至5年内将具备条件的专项转移支付资金纳入国库单一账户体系管理,实行国库集中支付并实施动态监控。

地方财政对下的专项转移支付资金,也要逐步实行国库集中支付。

(20)推进预算支出绩效评价工作。

加快完善相关机制和指标体系,选择有关重点项目、民生项目,积极推行预算支出绩效评价试点。

规范管理办法,将评价结果作
为改进预算管理和以后年度编制预算的重要参考依据。

逐步建立评价结果公示制度。

(21)建立健全一体化的预算执行动态监控机制。

加大监控力度,扩大监控范围,严格防止违规操作行为。

对监控发现的问题要认真核查,重大问题要跟踪核查。

争取2009年基本建立起比较规范的省级财政部门预算执行动态监控机制,2012年全
面建立起预警高效、反馈迅速、纠偏及时、控制有力的覆盖各级财政的预算执行动态监控体系。

(22)完善财政资金安全管理保障机制。

健全相关管理制度,完善内部稽核、内部制衡和相互纠错机制。

加强印鉴和票据管理,做到分人分印保管,重要票据由专人管理、专人传递,并严格实行领用和核销制度。

建立健全财政部门与预算单位、人民银行、代理商业银行之间的定期对账机制。

(23)深化财政国库管理制度改革。

健全以国库单一账户体系为基础、资金缴
拔以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。

将所有预算单位实有资金账户逐步纳入国库单一账户体系管理。

财政资金专户尚未移交财政国库管理机构统一管理的,要尽快移交。

全面实施国库集中收付制度改革,将各类财政资金和各级预算单位纳入改革范围。

推进公务卡管理改革,提高公务消费透明度。

规范有序开展国库现金管理。

(24)推进政府采购管理制度改革。

继续扩大政府采购管理实施范围,对列入政府采购的项目全部依法实施政府采购。

强化集中采购监督与规范操作执行的力度,不断优化集中采购组织实施形式,在集中采购业务代理活动中要适当引入竞争机制。

加强政府采购预算和采购计划编报的相互衔接工作,并严格执行。

在落实好节能环保、自主创新、进口审核等政府采购政策的基础上,进一步扩大政府采购政策功能范围。

充分利用现代电子信息技术,实现政府采购管理和操作执行各个环节的协调联动。