海南农垦土地权属管理存在的问题与对策研究

基金项目： 本文系海南省教育厅高等学校科研项目 “海南农垦改革中的土地法律问题研究” 的阶段性成果， 项目编号：
Hjsk2010－03。
土地权属，是指土地的所有权、使用权和他项权利 的归属。 而土地权属管理则是国家保护土地所有者和 使用者合法权益及调整土地所有权和使用权关系的一 种管理， 其中包括国家对土地所有权和使用权的必要 限制，其内容主要包括土地确权管理、土地权属变更管 理以及土地权属纠纷调 处 。 土 ［1］（p115） 地 权 属 纠 纷 的 正 确 调处是消除土地权属争议的主要途径，是土地确权、登 记发证的基础。由于历史原因，海南农垦土地权属纠纷 较多，土地确权工作难度很大，土地确权、土地权属纠 纷的解决一直是包括海南农垦在内的全国农垦土地管 理工作的重心。 本文将对海南农垦土地权属管理存在 的问题进行梳理并提出一些解决措施， 以期对海南农 垦土地权属管理有所裨益。
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减为占全省的1 ／ 5。［7］这与部分农场未能及时有效地与 地方政府衔接有关， 导致农垦土地确权登记发证工作 中出现各种问题，也产生了确权登记发证率较低、外单 位侵占农场土地资源数量较多等现象。
其次，跨系统、跨主管部门的工作协调性差，导致 无法确认土地使用权。 颁发林权证和土地使用证都是 国家的既定政策，两者的内容、功能和适用范围不同， 在林木所有权和土地使用权相一致时，颁发‘两证”互 不妨碍。但在有争议的土地上颁发林权证，就有可能错 误地改变土地权属，使国有农场的利益受到侵犯。在实 践中， 有关部门或其他当事人对发放林权证和土地确 权发证有不同理解， 林业部门与国土资源部门在一些 问题上的意见或分歧很难协调。 这需要农垦土地管理 部门与林业部门、国土资源部门等充分沟通，以求取得 一致认识， 以合理确保林木所有权和土地使用权相一 致。但由于跨系统、跨主管部门的工作协调性差，农垦 土地管理部门与相关部门的沟通不够， 给土地确权发 证和换领林权证工作造成了严重影响。例如：有些林业 部门未经协商， 将一些农场土地划拨给林业经营单位 并发了林权土地证。 这部分土地共171宗、29．58万亩， 涉 及23个 国 营 农 场 ，造 成 农 场 土 地 无 法 依 法 确 权 。［8］
唐 俐，解玉娟－海南农垦土地权属管理存在的问题与对策研究
不断明晰土地产权关系，努力解决农场土地纠纷，核定 农场土地、 周边农民集体土地以及国有后备土地之间 的界线， 争取完成农场国有土地使用权的登记发证工 作，以期解决长期困扰农垦经济发展的土地纠纷问题。 确权工作包括权属调查与地籍测量两大部分， 由海南 省国土环境资源厅与海南农垦总局联合成立了国有农 场土地确权工作指导小组，负责全省国有农场土地确权 的指导、协调、督查与检查验收，各市县也相应成立了土 地确权工作组， 目标是争取在2002年11月底完成海南 农垦总局下属92个农场（所）全部土地的地籍调查工作， 2002年年底前完成无争议土地的登记发证工作； 对于 有争议的土地，调处一宗，登记发证一宗；力争年内基本 完成海南农垦国有农场土地的确权登记发证工作。［4］虽 然海南农垦土地的确权登记发证工作没能如期完成， 但该工作开展后， 海南农垦土地确权登记发证工作取 得了明显进展， 到2007年土地确权工作取得了83％左 右的成效。
中图分类号： D922．32
文献标识码： A
文章编号： 1007－8207 （2012） 01－0096－04
收稿日期： 2011－10－20
作者简介： 唐俐 （1975—）， 女， 四川蓬溪人， 吉林大学法学院民商法博士研究生， 海南大学法学院副教授， 研究方向
为民商法学； 解玉娟 （1969—）， 女， 山东章丘人， 海南大学法学院副教授， 研究方向为民商法学。
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方农村的土地权属不清，土地纠纷从未间断过。为解决 土地权属纠纷问题，维护农场土地权益，早期是由海南 农垦局、场两级配备专人专职开展工作，依靠县、乡政府 牵头处理问题，因地制宜地解决矛盾，处理土地纠纷。对 农村越界使用农场土地的处理， 或是收回占用的土地， 或是划出部分土地给农村，或是暂时搁置矛盾，待条件 成熟后再处理；对农场越界使用农村土地的处理，早期 多采取赎买 、 代耕换地 、 调换土地等办 法 。［2］（p137－138）自 1965年第二次开展农垦土地地权处理工作起， 各级地 方政府试图以“农村并入农场”和“农场带领农村”的 “并、带”方式来解决农村与农场之间的土地纠纷。由于 当时的“并、带”政策规定，农村生产队原所有制性质和 分配形式不变，结果导致“场社纠纷”和土地矛盾依然 不断， 很多地方分不清农场的土地属于国家所有还是 集 体 所 有 。1980年 国 务 院 下 发 《关 于 海 南 岛 国 营 农 场 座 谈会议纪要》，各级地方政府依然采取先前将农村并入 农 场 的 做 法 ， 批 准611个 农 村 并 入 农 垦 ， 共 并 入 土 地 72．67万 亩 ，同 时 ，同 意 将 黄 竹 、仁 兴 、福 山 三 个 镇 乡 由 农垦带领。事实证明，“并、带”暂时解决纠纷是有效的， 但并未从根本上解决问题 。［3］在2001年《国务院办公厅 转发国土资源部、 农业部关于依法保护国有农场土地 合法权益意见的通知》出台后，海南农垦也按相关要求
同，使农场土地有名无实。因而周边农村占用农场土地 的行为并未因土地确权发证而得到控制。
（二）土地纠纷调处管理机构设置不科学 按照现行法律法规，土地权属纠纷调处由省、市、 县三级人民政府负责。 具体调处工作主要由地方各级 土地、林业部门承担。海南省现存在以下问题：一是缺 乏专门的调处机构。目前，海南省土地纠纷调处工作主 要由市县土地部门内部的地籍处、科、股、室和林业部 门承担， 省一级未设专门调处机构， 市县一级除澄迈 县、儋州市和三亚市等少数几个市县设有专门机构外， 其他大部分市县均未设置专门机构， 调处人员也十分 有限，难以及时处理大量案件。二是具体纠纷案件的调 处部门不统一，职责权限划分不科学，导致争议难以得 到及时解决。在涉及到不同用途的土地争议纠纷时，由 于政府各主管部门的职责权限分工以及机构人员设置 方面存在的问题，也导致一些争议久拖不决。按照海南 省国土环境资源厅、海南省林业局关于《土地权属纠纷 调 处 职 责 有 关 事 项 的 通 知 》 （ 琼 土 环 资 籍 字 ［2005］14 号）以及海南省国土环境资源厅、海南省林业局、海南 省农垦总局 《关于进一步做好场社土地权属纠纷调处 工作有关事项的通知》（琼土环资籍字 ［2005］19号）的 规定，对非林地权属纠纷案件的调处工作，由土地行政 主管部门按照法定职责具体负责； 对林地权属纠纷案 件的调处工作， 由林业行政主管部门按照法定职责具 体负责。 对一宗地中既有林地又有非林地的土地权属 纠 纷 案 件 的 调 处 工 作 ， 如 果 林 地 面 积 占 50％ 以 上 ， 则 由 林业行政主管部门负责受理； 如果非林地面积占50％ 以上则由土地行政主管部门受理，一部门受理后，另一 部门派员协办。对每一宗纠纷案件，当事人要区分非林 地和林地，按规定分别向所在市县国土环境资源局、林 业 局 提 出 调 处 申 请 。 但 是 ，2005年 确 认 的43万 亩 争 议 地，至今大多数未得到处理，主要原因就在于争议地多 为林地，涉及林地的处理主体问题，由于土地部门不参 与处理，林业部门又没有专业机构处理，导致问题无法 得到及时解决。 （三）农垦土地确权发证工作不到位 首先，农垦土地确权发证工作进展缓慢。近年来， 海南农垦土地登记发证工作取得了很大进展， 但与海 南地方农村土地确权发证工作相比还存在一定的差 距 。海 南 全 省 农 村 土 地 总 面 积4999．3万 亩 ，目 前 ，已 完 成对4934．2万亩农村土地的确权工作， 占全省农村土 地总面积的96．7％，这在全 国 是 少 有 的 。而 历 年 各 级 政 府划拨给农垦的约1282万亩土地， 到2007年底确权给 农垦的土地面积为1064万亩 （含被占用的59万亩），确 权 率 为83％，其 中 确 权 并 发 证 的 为970万 亩 （由 所 在 地 市 县 人 民 政 府 登 记 发 证 给 各 个 农 场 、所 ）， 确 权 未 发 证 的为94万亩。农垦实际面积已由原划拨的占全省1 ／ 4锐
发证的土地被周边农民占用又引发新的纠纷导致土地确权工作难度较大， 土地确权发证工作不到位等问题， 因此， 应
当完善土地权属纠纷调处机制， 有针对性地设置专门的土地纠纷调处机构， 统一具体纠纷案件的调处部门， 科学划分
职责权限， 着力解决农垦土地纠纷， 在此基础上加强农垦土地确权、 登记发证工作。
关 键 词： 土地权属管理； 场社纠纷； 纠纷调处机制； 土地确权； 登记发证
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海南农垦土地权属管理 存在的问题与对策研究

□ 唐 俐， 解玉娟
（海南大学， 海南 海口 570228）
摘
要： 海南农垦土地权属管理取得了一定的成果， 但也存在着土地纠纷调处管理机构设置不科学； 土地权属纠
纷较多， 特别是场社纠纷中存在的部分历史遗留问题一直没有得到解决， “退场纠纷” 时有发生， 农场已经确权登记
二、海南农垦土地权属管理存在的主要问题 虽然海南农垦土地权属管理工作取得了一些成 绩，但仍存在很多问题，主要表现在以下方面： （一）土地权属纠纷较多 土地被占或权属纠纷是长期困扰海南农垦经济发 展和社会稳定的突出问题， 也是直接影响确权发证工 作的主要原因。 海南农垦土地纠纷绝大部分表现在农 垦与周围农村之间的土地权属纠纷（场社纠纷）方面。 首 先 ，部 分 历 史 遗 留 问 题 一 直 没 有 得 到 解 决 。 至2008年 初，全省共 有 土 地 权 属 纠 纷 历 史 遗 留 问 题533宗 、面 积 37．8万 亩 ， 其 中 农 垦 农 场 与 农 民 集 体 之 间 的 纠 纷 183 宗 ，（占33．1％）、19．6万 亩 （占52．0％），场 社 纠 纷 在 未 解 决的历史遗留问题总量中占有较大比重， 场社纠纷问 题 仍 然 十 分 突 出 。 ［5］其 次 ， 虽 然 在 不 断 地 解 决 已 有 的 土 地纠纷，但 新 的 土 地 纠 纷 仍 然 不 断 发 生 。自1997年 后 ， 农场与农村之间的土地权属纠纷发案率再度猛增， 1997年 至2001年 之 间 共 发 生 纠 纷11603起 ， 平 均 每 年 2000多 起 ，涉 及 土 地300多 万 亩 ；2002 年 以 后 ， 随 着 全 面 开展农村土地确权和纠纷调处工作， 农村土地权属纠 纷问题得到了一定的缓解， 每年发生纠纷在1000起左 右，涉及土 地 面 积 逐 步 缩 小 到100万 亩 以 下 。但 随 着 经 济情况的变化，农场原并场队要求退场，又不断有新的 纠纷发生， 如2006年初儋州境内几个国有农场的并场 队要求退场还地一事，在退场队的土地确权过程中，又 发生上万亩的权属纠纷；再次，农场已经确权登记发证 的土地被周边农民占用引发新的纠纷。 自2002年土地 确 权 以 来 ，在 已 确 权 给 农 场 的 土 地 中 ， 有 59 万 亩 被 周 边 农村和其他单位、个人长期占用 。［6］农民长期占用农场 已确权发证的土地，但又拒不按省国土厅、省林业局、 农垦总局联合下发文件的规定与农场签订土地承包合