杭州西湖风景区管理模式探究

杭州西湖风景区管理模式探究[阅读：2876次]日期：10/04/29[字号：大中小]提要：杭州市政府调整了西湖风景区的管理体制后，向西湖综合保护工程投入了巨额财政资金，并对陆续新建和整修的数十处公园景点实行免费开放，随后，杭州市区的旅游经济取得了巨大效益，其他产业也健康发展，受到社会的广泛赞扬和关注。

我们称这一现象为“西湖风景区模式”。

本文在分析了西湖风景区模式所产生的效应、目前面临的困境后，进而提出了从完善管理体制、优化财政机制和拓展财力来源入手，辅之以人事政策改革、专业化科学化管理等举措，以期进一步完善西湖风景区管理模式。

关键词：西湖风景区管理模式面临困境应对策略作者刘涛，杭州西湖风景名胜区管委会财政局副主任（邮政编码310007）；赵春霞，浙江省省级机关会计核算中心（邮政编码310006）。

2002年9月，杭州市委、市政府调整了杭州西湖风景名胜区等区域的管理体制，明确杭州西湖风景名胜区管理委员会与杭州市园林文物局实行“一套班子、两块牌子”，将托管区内所包括的街道、社区、村、农居点等委托管委会管理，由管委会在托管区内履行准政府的管理职能。

据了解，在我国国家级风景名胜区中，这种“区局合一，条块结合”的管理体制当属首创。

几年来，通过对这种全新体制及其实施效果的研究，我们认为：杭州市委、市政府对西湖风景区实行新管理体制等一系列举措确实有魄力、有成效，有利于杭州的城市定位和长远发展，应当提炼成为西湖风景区管理的创新模式（我们称之为“西湖风景区模式”）；总结它所产生的效益（特别是经济效益），探究它的现实困境，提出相应的对策，以期使西湖风景区模式更加完善。

一、西湖风景区模式解读（一）什么是“西湖风景区模式”西湖风景区模式归纳如下：杭州市委、市政府依法在西湖风景区授权设立独立的行政管理机构—杭州西湖风景名胜区管理委员会（市园林文物局），并明确其职责。

管委会遵循西湖风景区“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”的工作方针，对西湖风景区实施有规划、有步骤的保护与整治，所需资金基本上全部来源于财政资金。

保护与整治过程中以“保护第一、"生态优先，传承历史、突出文化，还湖于民、为民谋利”为指导思想，新建或整治后的公园景点基本上全部实行免费开放。

通过实施西湖综合保护工程及公园免费开放举措，进一步优化整体城市环境，提升城市形象，吸引旅游客源及外来投资、人才进入杭州，推动杭州旅游业等第三产业的发展，进而带动其他产业发展。

可以说，西湖风景区模式体现了“全市一盘棋”的发展理念，是放小抓大、以小换大的发展模式，是杭州城市发展战略的成功体现之一。

"西湖风景区模式的成功得益于以下三个方面：一是进行了管理体制的重大变革，由管委会在托管区内履行准政府的管理职能，这是西湖风景区模式成功的基础环节。

二是财政资金的集中投入，这是西湖风景区模式成功的关键环节。

从2002年开始到2006年，杭州市共投入西湖综合保护工程资金42."08亿元，并对西湖风景区内的道路、隧道、桥梁等公用基础设施累计投入11."06亿元，两项数据合计为53."134亿元。

三是大规模推出免费开放的公园景点。

2002年至2006年，管委会实施了数十项公园景点整治修复工程，扩展了西湖水域的面积，大规模取消原有公园、博物馆的收费，所有新推出的景点均实行免费开放，“一湖映双塔”、“湖中镶三岛”、“三堤凌碧波”的世纪全景之梦成为现实，西湖形成了“东热、南旺、西幽、北雅、中靓”的新格局。

此举成为西湖风景区模式成功的画龙点睛之笔，它实现了“还湖于民”，受到广大市民和游客的由衷赞许和拥护。

毫无疑问，在全国诸多风景区门票价格“涨”声不断的情况下，杭州连续数年推出免费景点的做法显得格外引人注目。

它不但真正实现了还湖于民、还绿于民，让更多的市民、游客享受到西湖丰富的风景资源，实现了公共资源享用范围最大化、最优化；而且它为西湖、为杭州赢得了声誉，成为吸引全国、乃至世界“眼球”的亮点。

几年间，来杭的游客量激增，并且游客对杭州、西湖及其整治后的效果都给予了很高的评价，杭州的总体旅游收入自然而然地水涨船高。

（二）西湖风景区模式的效应1.环境效益。

2001年之前，西湖风景区内的建筑日益增多。

风景区内的农民纷纷以各种名义大量扩建房屋；一些政府部门和单位借各种理由将自己的办公楼、写字楼、宿舍楼硬塞进西湖风景区；西湖及周边地区大量宝贵的公共资源，一度被一些单位、个人占有。

据统计，1998年至2001年，西湖风景区内的建筑总量平均每年新增13."8万平方米，风景区城市化倾向日益突出。

通过实施西湖综合保护工程，截至2005年底，西湖风景区内累计拆除违法和无保留价值的建筑45余万平方米；共拆迁住户和单位2500多家；减少景区人口7000多人；新增公共绿地100余公顷；恢复水面90公顷；还完成了西湖疏浚工程以及引配水工程，西湖平均水深由疏浚前的1."65米增加到2."5米；西湖的年配水量达1."2亿立方米，是2002年以前的12倍，西湖水由一年一换实现一月一换，西湖水质极大改善，透明度从以前的60厘米提高至120厘米。

同时，对环湖地区保留的单位和住户实行截污纳管，电力、电信等杆线一律“上改下”，彻底改变西湖周边局部生活区“脏、乱、差”和风景区环境污染日趋严重的状况。

2.社会效益。

西湖综合保护工程体现了杭州“精致和谐，大气开放”的人文精神，受到广大市民和国内外游客的拥护和肯定，它带动了杭州市“大旅游”产业的发展，增强了杭州的城市经济实力和综合竞争力，极大地提升了杭州的城市声誉。

2003年以来，授予杭州和西湖的各种荣誉纷至沓来，这些都是难以用金钱衡量的“无形资产”。

2003年底，世界银行发布的《改善投资环境，提升城市竞争力：中国23个城市投资环境排名》报告中，杭州排名第一，投资环境最好。

2003年度中国城市投资环境排行中，杭州从无到有，排名第六。

"2004年3月，日资企业评价75个城市或开发区，杭州排名第一，十项指标中有八项超过了全国平均满意度。

9月，《福布斯》中国最佳商业城市排行榜中，杭州从660个城市中脱颖而出，排名第一；当年，西湖综合保护工程荣获2003年度全国十大建设科技成就奖，这也是杭州市首次获得此项殊荣。

11月，国家统计局公布了2003年度全国百强城市，杭州排名第八。

"一。

"2006年1月，西湖风景区被中央文明办、建设部、国家旅游局授予首批“全国文明风景旅游区”荣誉称号，成为获此殊荣的唯一一个湖泊类风景区。

2007年5月8日，国家旅游局公告了全国首批66家“5A级旅游景区”名单，杭州西湖风景名胜区榜上有名。

3.经济效益。

实施西湖综合保护工程，取消诸多公园景点、博物馆、纪念馆的门票，从管委会的角度来看，首先是直接减少了门票收入，经济收益减少；其次，24小时全开放的风景区也增加了大量的日常维护、清卫保洁、安全管理等方面的费用，带来了更大的经济压力。

减收和增支两个因素相叠加，管委会每年增加的经济负担在8000万元左右。

既然如此，西湖风景区模式的经济效益从何谈起呢？其实，与环境效益、社会效益一样，西湖风景区模式的经济效益并不仅仅是从风景区自己的角度来体现的，而是从杭州市区旅游经济整体发展的角度来体现的。

西湖风景区模式跳出了“风景区整治美化提高公园门票价格”这种传统的模式，其独特之处在于用更加秀美深厚的自然文化景观和“免费开放”作为亮点，吸引更多的游客，以“门票收入”的损失换来市区整体“旅游收入”的提高，进而吸引投资与创业人才，为其他产业的发展打下资本和智力基础。

大量数据可以证明“公园免费开放”为杭州市区旅游收入带来了巨大的效益。

首先，利用SPSS软件，说明“杭州市区旅游收入”与“风景区免费景点客流量”呈现为“显著性相关”；然后借助《相关系数检验表》，进一步说明“杭州市区旅游收入”与“风景区免费景点客流量”之间具有“十分显著”的线性关系。

其次，建立数学模型，计算出杭州市区每人次旅游支出与西湖风景区收费景点每人次票支出的倍数关系，进而计算出“免费西湖”品牌为杭州市区招徕了多少人次的旅游客源。

结论是：2002—2006年的五年间，“免费西湖”品牌为杭州市区招徕了2152."45万人次旅游客源；同时，我们计算出五年间西湖风景区损失的门票收入为2."966亿元，平均每年近6000万元。

再次，计算出五年来“免费西湖”为杭州市区的旅游收入所作出的贡献为312亿元，占杭州市区五年累计旅游收入（1481."92亿元）的21%。

最后，计算出西湖风景区模式下财政投入的效益产出：短短五年间，杭州市财政投入到西湖风景区的建设保护资金（53."134亿元），以及公园免费开放为管委会带来的门票损失（2."966亿元），不但已经通过杭州市区新增旅游收入（312亿元）所产生的税收（84."2亿元）弥补回来了，而且还净赚28."1亿元。

五年间的净收益率达到50%，也就是说，2002—2006年的整整五年间，政府财政资金的投入产出率为8."45%，比2007年3月人民银行的五年期的存款利率（4."41%）高出4个百分点以上。

因此完全可以说：杭州市财政资金对西湖风景名胜资源保护建设进行“投资”是“以小博大”的高明之举，实现了环境效益、社会效益和经济效益的“共赢”。

二、西湖风景区模式的现实困境（一）管理体制调整尚未完全到位目前，经国务院批准的西湖风景名胜区的红线范围是59."04平方公里，管委会受市政府委托管理的区域位于西湖风景区之内，面积为48."73平方公里，另外还有10."31平方公里的风景区面积仍分别由周边的上城区、西湖区管理，未纳入到托管区范围，依然存在着风景区区界红线和托管区界限不重合的问题。

同时，在两条线之间的区域内，有时还会因为风景区整治和保护、规划和土地管理、公共事务管理、企业分片等问题产生分歧。

到2007年为止，风景区管委会仅有一个受托管理的街道（西湖街道），形成了西湖街道管辖范围与风景区管委会受托管理的范围相当的局面，无法形成若干个街道相互对比、竞争向上的氛围，各级各项检查评比缺乏可比性、表彰奖励缺少参照系等问题一直存在，甚至已经影响到各级街道干部的正常交流和晋升。

此外，在现有“委托管理”的体制下，管委会对西湖街道及其所属事业单位的管理级次调整同样受到限制，譬如无法实现对街道所属的西子湖小学的“教育上收”，也就难以完成国家提出的“县（区）管教育”的目标。

预计，今后的卫生管理体制改革也将遇上类似障碍。

（二）财政管理体制存在先天不足2002年12月，市政府明确对西湖风景区实施分税制财政管理体制，当时确定市对区的定额补助为4235万元、分成收入基数8280万元、增收分成上解比例为40%，其突出的特点是收支基数总量很小、定额补助占体制上解基数（即分成收入基数8280万元）的51%以上，是一种“补贴财政”。