政府采购方式的确定原则

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政府采购方式的确定原则

政府采购方式的确定是政府采购最重要的一个环节，也是实施政府采购活动必须的一个环节。它关系到维护政府采购三公原则(公开、公平、公正)的原则性和提高政府采购效率的关系问题，我们在实践中遇到的许多政府采购方面的实际问题，其实核心问题就出在政府采购方式上。那么在实际工作中我们是如何确定政府采购方式，到底会遇到什么问题，又怎么来处置呢?本文就政府采购方式的确定原则、存在的问题和解决办法与各位同行一同探讨。

一、政府采购方式的确定原则

按照《政府采购法》第七条的规定，我国政府采购采取集中采购和分散采购相结合的模式。同时，第二十六条规定了政府采购采用五种基本方式：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价，并确定公开招标应作为政府采购的主要采购方式。此外，第二十七条规定了公开招标标准的规定原则以及采购方式的批准权限，涉及到具体的采购项目时，政府采购方式的确定由同级政府采购监管部门审批。据此，我们可以总结为这样几条原则：

(一)采购模式的审批原则。按照《政府采购法》的规定，集中采购目录确定后，各预算单位应按照集中采购目录和限额标准编制政府采购预算，财政部门审定后应编制政府采购计划。这个政府采购计划，要涉及的重要环节就是确定是集中采购”还是分散采购”。中途采购计划调整(含追加、减少)时首先要确定的还是集中采购”和分散采购”问题。其确定原则就是属于集中采购目录和限额标准范围的纳入集中采购”，其他的纳入分散采购”。

(二)采购方式的审批原则。从表面上看，《政府采购法》第三章政府采购方式”用了七条就其审批原则作了明确规定，因此就有了依法确定的原则。但在实际工作中却感觉不是那么简单。首先政府采购方式名称上，实际工作中各地都有了创新，比如定点采购、协议采购等都执行得较多，而定点项目和供应商的确定，各地做法都不一样，就是同一个地方，因采购项目的特殊性，确定方式也差别巨大。一般来讲是采用公开招标”和竞争性谈判”来确定定点供应商的，而定点采购项目则是根据采购项目的特殊性考虑方便采购人提高效率来确定的。所有这些创新和灵活性与《政府采购法》的原则性存在差异。因此，难免出现在采购方式问题上出现不利于公开、公平、公正原则的现象，突出表现在定点项目和供应商一旦确定，就意味着其他供应商失去了公平的机会。其次，在具体采购方式的确定上，存在很大差异，其差异主要来自《政府采购法》第三

章中对各条安排次序上和执行者的理解上。这就引申出后面两条原则。

(三)公开招标优先原则。因《政府采购法》第二十六条规定公开招标应作为政府采购的主要方式。故在实际工作中可以这样确定：只要某一采购项目预算金额达到了公开招标限额标准就首先实行公开招标，而不能选择后面的采购方式。重庆市财政局渝财采购〔2007〕47号《重庆市财政局关于进一步加强政府采购公开招标采购方式变更管理工作的通知》，核心就是把政府采购方式区分为公开招标”和非公开招标”，并以此来规定政府采购方式的审批原则。该文规定凡是符合《政府采购集中采购目录》有关规定，达到公开招标采购的项目，因情况特殊需要采用公开招标以外的其他非公开招标采购方式的需要财政部门审批，就是这一原则的具体体现。这一原则好像符合《政府采购法》的精神实质。但在实际工作中并不能都这样处理，比如：网络设备和服务、车辆采购、车辆集中保险、医疗器械等采购项目，其采购金额无一例外能达到公开招标数量标准，如果真正按公开招标方式采购，不要说采购时间长不能满足采购人需要，就是时间允许，这种采购方式采购的产品极有可能不能满足采购人实际需要。如果不按公开招标”来采购，就可能要违背第二十八条规定，说你以其他任何方式规避公开招标采购”。

(四)原则性与灵活性并行原则。既然《政府采购法》第三章规定政府采购方式时，第二十六条先罗列了各种采购方式，接着规定公开招标应作为政府采购的主要方式并强调不要规避该方式，然后在第二十九条、第三十条、第三十一条、第三十二条分别对邀请招标”、竞争性谈判”、单一来源”、询价”采购的条件作出了详细规定。我们就完全可以这样理解：《政府采购法》原则上规定了公开招标作为政府采购的主要方式，但只要采购项目符合第二十九条至第三十二条规定情形的自然按后面的规定执行，这就是并行原则，或例外原则。在实际工作中，大多是按这个原则来处理的。但这样处理有时会遭到规避公开招标”的质疑，也会遇到人们认为政府采购就是招标采购”思潮的挑战。

二、政府采购方式审批存在的问题

因没有政府采购法实施细则配套，政府采购方式的审批又存在上述不确定性，导致实际工作中在审批政府采购方式时存在很多问题。

(一)采购模式的确定被采购人淡化。这主要是采购人对《政府采购法》和政府采购知识了解不够，一提政府采购就认为是集中采购，或者就是让”采购中心采购，有明显感觉其采购权利被剥夺的味道。没有分散采购”的概念。因此实际工作中，很多采购人不知

道有采购模式这个概念。

(二)现行按公开招标优先原则确定政府采购方式，加大了政府采购公开招标方式变更的审批工作量。如果严格按渝财采购〔2007〕47号执行，本区只要达到20万元以上的政府采购项目都得先实行公开招标，然后再变更，或者在办理政府采购手续时就打报告办理变更申请。这让采购人难以理解，经办人员也难以理解，因此，无法执行该文件的规定。很显然这是不符合规定的。

(三)实际操作按原则性与灵活性并行原则确定政府采购方式，明显与上级规定不符，但却能很好解决采购人、集中采购机构、供应商各自的利益冲突问题。如果上级再不作出明确的界定，一些重大的政府采购项目很可能遭遇落标采购供应商对政府采购方式审批的质疑。

(四)影响政府采购方式的外部问题。主要来自个别官员越位确定采购方式，导致下达政府采购方式时左也不是右也不是。

三、解决有关问题的对策与建议

(一)加强宣传，提高认识。宣传要重点面对党政领导、纪检监察、各单位领导和财会人员。领导的支持是政府采购制度推行强有

力的助推器，财会人员是具体执行者，他们的积极配合将大大提高采购效率。一是突出宣传采购法规政策和政府采购知识。二是宣传政府采购监管机制。其目的要让采购人清楚什么是集中采购，什么是分散采购，有哪些采购方式，自己该干什么，不该干什么。核心改革要从政府采购监管机构开始，比如整合监察、财政、审计资源，打造全新监管机构。

(二)完善制度，理顺规则。主要呼吁尽快出台《政府采购法》实施细则，期待对相关问题进行细化和明确，特别是要考虑政府采购方式审批的原则性和灵活性，还要考虑适用性。对此建议政府采购方式的审批原则采用前述的第四条原则，即平行与例外的原则，把除公开招标”以外的方式全部作为例外加以明确，或把它们平行列出，彻底消除模糊概念。突出解决《政府采购法》和《招投标法》两部法律体系下的部门利益冲突问题，否则，各级领导观念难改变。

(三)加强监督，规范运行。加大政府采购监督力度，强化处罚的震慑作用，采购人要摆正自己的位置，财政部门要严格按规定程序办理政府采购方式的审批，纪检监察、审计部门要搞好督促检查，保障财政部门正确履行工作职责，推进依法行政规范运行。

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