代建制的优势与劣势

代建制的优势与劣势

代建制起源：

项目代建制最早起源于美国的建设经理制（CM制）。CM制是业主委托一称为建设经理的人来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作，但不承包工程费用。建设经理作为业主的代理人，在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作，如有权自主选择设计师和承包商，业主则对建设经理的一切行为负责。采用CM制进行项目管理，关键在于选择建设经理，一般来说，精通管理、商务、法律、设计、施工等知识和技能，并具有丰富经验和良好信誉，是一名优秀建设经理所必须具备的素质。

代建制模式：

项目代建制可以根据项目的特点采取不同的代建模式，一般项目的代建有项目管理模式（PM模式）和项目管理承包模式（PMC模式），以设计为龙头的代建制包括项目管理模式（EPM模式）和工程总承包模式（EPC模式）等。

我国代建制推行的背景：

长期以来，政府投资项目主要是通过组建临时建设班子进行管理，这种“四位（投资，建设，管理，使用）一体”的投资管理体制由于在项目管理方式上存在问题，经常出项各种管理不善德现象，往往会造成政府投资效益不能最大化，项目“三超”现象比较普遍，腐败现象时有发生，同时，一般在项目建成后其建设班子随即撤销，在建设中积累的经验教训不能转为技术资源供其他单位或后续项目借鉴。

为解决政府投资项目建设中存在的问题，2004年7月，政府印发了《国务院关于投资体制改革的决定》，明确提出非经营性政府投资项目必须加快推行代建制。浙江省也于2005年印发了《浙江省政府投资项目管理办法》和《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》。浙江省政府为了加快政府投资项目代建制的推行，在2004年就组织专家进行了大量的调研和论证工作，在此基础上选择浙江美术馆工程作为政府投资项目实施“代建制”的第一个项目，同时也是第一个政府投资项目资金直拨制和第一个跟踪审计项目。

代建制的优势与劣势：

（一）优势

①项目决策更加科学深入

实行代建制，使用单位将前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完成，而非自己决策，可行性研究等工作不仅需达到国家规定的深度要求，更重要的是必须满足项目后续工作的需要。前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资，一经确定，便不得随意改动，使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。同时，在代建制下，政府需根据合同约定，按照项目进度拨付工程款，因此，政府必须比以往更加重视项目资金的筹措和使用计划，排出项目重要性顺序，循序渐进，量力而为。这将改变当前因政府实施项目过多而产生的负债建设、拖欠工程款等不良现状。

②项目管理水平和工作效率大幅提高

代建制下，通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构。它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程。委托这样的机构代行业主职能，对项目进行管理，能够在项目建设中发挥重要的主导作用，通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率。而使用单位也可从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来，将精力更多的放到本职工作上去。

③项目控制得到真正落实

代建制为政府投资项目引入严格的以合同管理为核心的法制建设机制，在满足项目功能的前提下，项目的投资、质量和进度要求在使用单位与代建单位的委托合同中一经确定，便不得随意改动。代建单位将全心全意做好项目控制工作，使用单位则侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况，对项目的实施一般不能无故干涉。

④竞争机制发挥充分作用

竞争是激发活力和创新的源泉。代建制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，必然会尽其所能，以合理的报价提供最优的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用。

⑤有利于遏制腐败

代建制的实行将打破现行政府投资体制中"投资、建设、管理、使用"四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约。使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正地定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件发生。

⑥政府对项目的监管更加规范有力

代建制将增强项目建设各方的责任意识。通过职责分工，项目建设各方之间产生互相监督工作的关系。特别是使用单位，在提出项目功能和建设要求后，其主要工作就是对代建单位的监督，有利于自觉规范投资管理行为。

（二）劣势

代建制有利于控制投资，能够确保工程质量，因此得到大部分地区的认可，发展很快。但代建制在我国还处于摸索、起步阶段，还未形成较为完整的实施办法，有很多问题需要明确和解决。

①代建单位性质和委托方式尚需明确。代建单位性质的确定将直接影响代建制整体规范制定，不同的定性下，代建制具备运行模式和相关控制机制都会有所不同，涉及的代建单位进入项目的时间、进入方式、委托授权内容、代建取费标准等诸多方面都会有所差距，此外，选择哪一类机构更适合代建工程，看法不同，争议也较大；代建制管理取费无统一规定，给推行代建制带来了服务竞争上的无序。

②在建设市场方面，全国还没有一个统一的指导代建制的规范性文件，代建单位履行职责的法律环境尚不健全，在国家基本建设程序中没有法律授予的地位，代建制与现行投资计划、预算下达、资金拨付、财务管理等有关制度的具体衔接，各地各部门做法不一致，比较混乱。因此，代建机构总体实力薄弱，没有形成成熟、规范、竞争成分的代建商市场，有的代建机构总体资质不高，很多代建机构都是从原来的建设单位、工程咨询机构、建设监理公司、工程承包公司等转型过来，一些单位经济实力、工作制度、人员队伍等各方面还不能完全达到代建机构应有的水平。有的代建机构数量不足，有效竞争的代建市场要求每一行业都有合理数量的代建商，但我国目前符合资质要求的代建机构数量还十分有限，尚需培育、发展。

③代建制的相关配套政策措施尚不完善，缺乏对代建工程的严肃考核，监管制度不够严格、规范；代建保险制度还没有完全建立，如果按照代建合同，代建单位要承担突破投资的赔付责任，但若赔付金额过大，代理单位可能无法承受，需要有相应的保险制度转移赔付风险。这方面在我国还很少探索，缺乏可操作的指导性文件。

④代建单位也是赢利单位，其成本就是代建管理人员工作成本，为节约成本，代建管理人员数量，质量，能力往往与合同要求相差甚远。

⑤代建单位下属还有监理单位，工程出现问题，代建单位往往会成功推脱规避，难以追究责任。