行政管理(政府职能)

认清政府经济管理职能的界限
——当前形势下中国政府“有所为”与“有所不为”
在当前形势下，政府的经济管理职能如何做到“有所为有所不为”？显然，要回答这个问题首先需弄清我国当前面临的是什么形势以及政府有哪些经济管理职能。

我想这两个方面的任何一项都不是容易说清楚的，所以我个人量力而为，准备从小范围谈起。

我们常说在社会主义市场经济的新形势下思考政府职能，这里撇开国际形势不谈，国内的具体形势是经济增长速度很快，私营、民营企业逐渐成为市场的主体，给市场经济注入不少活力与竞争性，但也存在体制不完善而限制了企业发展、产业结构不平衡，国有企业垄断大部分资源却未达到经济效益和社会效益的最大化，经济环境波动较大；社会民生方面，社会总财富得到较大增长，医疗文教事业越来越多地受到政府重视，但财富分配差距拉大，社会福利保障体系远不够完善，就业问题、住房问题、强拆问题、农民工问题、教育体制问题等矛盾凸显，转型时期的中国在全球化带来机遇时，面临更多的恐怕是挑战。

再看看我国政府的经济管理职能。

不错，在工业和后工业时代，世界各国政府都将政府职能的重点转向了经济和社会服务领域，现代经济和社会生活的丰富和复杂化在某种程度上导致了政府职能范围的扩大和膨胀，是必然也是必须的，但并不是说我们需要一个无所不包的“大政府”，这毕竟是一个以市场为基础的市场经济时代，政府经济管理职能有它不可逾越的界限。

我国政府尤其应该认识到这一点，传统的计划经济理论赋予政府无限大的经济职权，使政府成为企业和几乎其他一切经济单位的决策者。

这种政府万能论产生的后果一方面是政府负担重，却并未帮助企业有效发展，落得个“吃亏不讨好”，因为这种理论错误地认为政府既然是公众建立的，其行为就会完全受社会公共利益的支配，而且既然政府高于其他团体，那它就掌握着充分完备的信息，能够实施经济调节手段，进行周密的思考，从而使经济秩序井然有序。

但实际状况并非如此，甚至大相径庭，问题在于政府不是一个抽象的整体，而是由一个个人组成的，政府官员也会判断失误，而且这些官员也有与所在集体目标不一致的自身利益，这是很正常的，政府也许最初是因为公共利益的需要而产生的，而一旦建立就将越来越脱离公众而独立运行，甚至凌驾于公众之上，在我们这样一个对政府缺乏有效监督与制衡的国家更是如此。

政府万能论的另一个后果则是企业对政府产生依赖性，缺乏活力，效率低下，这一“后遗症”在今天的企业单位，特别是国企中仍产生着消极影响。

认清了当前新的形势后，不难得出政府经济管理职能应该走出传统模式的结论，针对现实状况，该加强的薄弱环节得加强，该放权的也该放手让市场去发挥作用。

上面提到过我国当前面临的不少问题与挑战，这说明政府“有所为”的空间还是很大的，这是政府当前工作的重点。

以产业结构调整为例来说，这是中国真正从经济大国转变为经济强国的关键所在。

目前我国粗放经营的劳动密集、资源密集型企业多如牛毛，小煤窑、小工厂“遍地开花”，不仅对环境产生污染、资源造成极大浪费，而且也压低了人民的收入，弄不好对这些廉价劳动力的生命安全产生威胁；另一方面，高新技术产业“不高”“不新”，引进改造多，吸收创新少，需要大量投入的科研经费不足，不需要的重复研究却浪费了不少经费。

说到底，这是一个短期利益与长期利益的矛盾，是市场调节的缺陷，也正是政府应该发挥作用的地方。

政府不能为了增加短期的财政收入就放纵小企业进行资源浪费效率低下的生产活动，也不能因为科研周期长、风险大而不情不愿，因为政府不是营利性机构，决定它该做什么不该做什么的是是否有利于公益，而不是是否有利可图。

最近国际上说得很多的中国稀土的出口问题反映了我国政府在履行经济管理职能方面有所进步。

稀土是一种重要的战略性资源，我国的稀土储量的确很大，但往常小矿厂粗放开发，并且以超低价格出口严重浪
费了我国稀土资源，政府也没能尽到职责严格管理，西方国家的政府对这种重要资源的开发都是实行严格控制的，本国的尽量少开采，以进口为主，这也是当中国宣称控制稀土出口后各国反应激烈的原因所在。

不过话说回来，中国政府还并未真正认识到肩负的保护公共资源的职责，此次限制稀土出口也是在国际舞台上以资源作为外交手段所致。

另一个政府应该“有所为”的是有责任提供规则透明、执法公正的市场秩序，而且保证经济发展有一个良好的国际国内环境。

对某些垄断性行业来说，首先要做的恐怕是引入适当的竞争机制，为同类企业提供日益公平的发展机会。

以电信产业为例，从中国电信独家经营到联通、网通、铁通同台竞争再到现在移动、天翼后起之秀，政府实行的电信产业改革、政企分开、成立信息产业部、制定电信条例等措施都发挥了重大作用，在这样一个竞争环境中，电信乱收费、强制业务等不良现象也得到了有效改善，给用户带来了实惠。

另外就是保证执法公正有效，随市场竞争而来的会有各种冲突矛盾甚至违反市场规则的现象。

在行政执法范围内的市场行为，政府有责任依法公正处理，而不是受利益集团干预，保护暂处于弱势地位的市场主体权益。

既然政府的宏观管理是市场手段的后盾和补充，只有在市场调节遇到障碍或产生不良
后果时才“有所为”，那么政府更应明确的是自己职权的边界，知道什么时候“有所不为”。

在经济领域，政府应该记住不替市场主体做微观决策，毕竟只有市场主体自己知道自
己的利益在哪里，只有自己才对自己负责，这是动力所在。

而以往政府的“包办”行为有
的是出于家长式的“过度关心”，有的则是谋私利所致，因为一部分政府部门或官员认为
宏观管理没多少牟利空间，而做微观决策直接与企业打交道，更容易以权换利，腐败问题
便随之产生。

这是没弄清政府职能界限的典型，做自己无权做的事。

这样的例子也不少，从强拆中可见一斑。

土地征收的确是法律赋予政府的一项权力，但这一权力的实行原则是“无公共利益则无征收”。

政府在经济管理中的职能是提供公共
产品及服务，是出于公益考虑，而拆迁则打着政府职能的旗号做不在职能范围之内的事，除了钱权交易实在令人想不出其他的目的。

以前为公共利益而强制居民拆迁并予以补偿无
可厚非，但市场经济下问题不这么简单了：开发商需要土地，是出于商业利益而非公共利益，但客观上会带来增加就业、拉动地区经济、增加财政收入等效益，这个时候，政府该
怎么办？没错，土地所有权属于国家，但使用权属于居民，居民对所住地是有相对决定权的，所以开发商要土地，必须先跟居民谈，没达成协议之前，政府是无权审批这块土地的，更不该由官员出面说服乃至强制居民搬迁。

关于土地转让这一环节本来就是市场行为，应
由作为市场主体的个人与开发商协商，政府职能不应越界。

当然，政府下放权力也是有风险的：是否存在社会组织或机构来承载这些下放的权力呢？我国的民间组织发展尚不完善，光靠企业个体有时难以应对。

诸如商会、协会、非营
利性团体的发展将有利于承担一部分管理任务，市场中的有些问题可以通过它们解决，但
如果这种组织缺位，轻则下放的权力没被用于提高效益，重则被图谋不轨的组织利用，造
成严重危害。

个人及企业也要提高这种自我管理我能力，转变观念，不能一味依赖政府。

我们现在就有这种一面喊着要自由发展要减少限制，一面又缺乏行使权利的能力，依赖政
府包管。

在网上，我就发现了不少人向政府“请愿”：流浪猫狗、商品加价、古银杏树买
卖成风、深圳房产中介打人、租房到期房客不搬走……希望政府出面管理！所以，在政府
从某些领域撤权时，我们也应该让市场主体、社会组织学会自我管理，这也是政府职能顺
利转变的影响因素之一。

上面我举例简单说明了政府该管什么不该管什么，接下来就热点话题房价该不该管做
一点讨论。

作为占大多数的住房需求方，我们肯定高呼“政府要管！”，但为了避免“民主
的暴政”，我们还是有必要听听占少数的住房供应方——房产商的意见。

房产商们认为在
自由化的市场经济运作下，政府是不应该直接干预经济的，特别是直接调控商品价格，他
们的决策都是根据无可厚非的利益最大化市场原则做出的，房价也是在市场中由供求关系形成的。

这个时候我们用“体谅中低收入者购房需要和经济能力”这样的道德力量去要求他们似乎是没有说服力的，但是经济学家郎咸平的言论启发了我，在关于国际通货膨胀的成因中，他分析说，通货膨胀是怎么造成的？是市场吗？是供需吗？不是，是国家金融家炒作的，他们操纵市场，所以不能称作是市场运作，政府要管的就是那些不是市场行为的行为。

同样的道理，房产商们的辩护也就站不住脚了，他们把个人炒作行为称作市场运作以排除政府的介入。

政府有了管理的合理合法性，可是却力不从心了，因为庞大的利益集团已经形成，想扭转他们扑向利润的趋势并非易事。

时候调节总比事前预防难得多，为什么会有炒房者的出现？因为政府之前的管理工作就没做好：保证性住房建设不力，购房者只能买商品房了；投机性购房没得到有效控制，房源集中造成垄断性价格；土地管理不严格，开发商建房热情不减。

等到事后再做这些工作，效果就大大降低了，但是，对这些并非市场行为的炒作以及补救性措施，政府非做不可，社会上专家智囊这么多，他们提供的策略并非不管用，只是需要政府有执行的魄力以及时间的缓冲，遇到阻力和困难，是一个政府不可避免的，也是政府成熟和取得公信力的奠基石。