公共政策科学概论 课件 第五章

第五章政策执行

高勇事件：政策执行的困惑

国家财政部、教育部明文规定，职中学生的助学金“应于学生入学一个月内”发放到受助学生手中，陕西省绥德县职中校长高勇为了让这笔资金在年前下发到学生手中，去找县长签字。心急的校长追着县长并打开车门，没料此举给自己带来麻烦。

1961年，美国总统肯尼迪指示国务院与土耳其达成协议，将美国部署在土耳其的过时的导弹撤出。他还以安全委员会行动备忘录的形式下达了正式命令，指示国务卿执行此项政策。但是当1962年，前苏联以美国仍然在土耳其部署导弹为借口，决定在古巴部署导弹，引发危机时，肯尼迪才知道，他的决策根本没有被执行。

第一节政策执行的含义、特点和作用

一、政策执行的含义

政策执行就是政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。

关于政策执行的理论界定，学术界有两大流派：

(1)行动理论。将政策执行视为对某一项公共政策所要采取的广泛的行动。

(2)组织理论。强调组织在政策执行中的核心地位，认为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中如何被调整和塑造的。

二、政策执行的特征

1、对象的适用性

所谓对象的适用性，就是指一定的政策只适用于一定的对象。任何政策都必须明确其适用范围。所谓政策对象就是政策作用和影响的对象，它涉及一定的人和事。

对于政策对象的理解，有狭义与广义之分。

“在××范围内，××主体，从事××活动，适用本政策”。

政策目标的不清晰、不确定也往往对政策执行对象的适用性构成障碍。

在制定保护消费者权益的正常中，对什么是“消费者”未有明确的界定而导致政策执行的困惑。而新出现的社会现象又导致政策执行者在执行政策时的随意性。

火车是机动车吗

我国《工伤保险条例》规定，职工在上下班途中受到机动车伤害的，应该享受工伤待遇。 2004年，高荣梅老人的女儿在下班路上被火车撞死。南京市劳动和社会保障局告诉她：“火车不是机动车，所以不能认定为工伤。”为此事，6年来进行了5次裁决。

2、执行的灵活性

在政策实践中，多数政策（特别是中央政府发布的正常）都属于宏观政策，往往着眼于整体和全局，带有战略特征，一般不会涉及操作层面的具体细节。因此，在政策执行过程中，个地方和各部门应结合本地区、本部门的特点。

水因地而制流，兵因敌而制胜。故兵无常势，水无常形，能因敌变化而取胜者，谓之神。——《孙子兵法》

滑铁卢战役中格鲁希的失误

倘若格鲁希在这刹那之间有勇气、有魄力、不拘泥于皇帝的命令，而是相信自己、相信显而易见的信号，那么法国也就得救了。

强调实施的灵活性，是为了取得更好的执行效果，但若运用不当，也会带来负面影响。

2005年8月30日，中纪委、监察部、国资委等联合发出通知，要求凡政府官员以本人或以他人名义入股煤矿的，要在9月22日之前撤出投资。直到2006年上半年，还有一些地方在发红头

文件，称“对今年6月再不从煤矿撤资的官员要严肃查处”。

3、阶段的有序性

阶段的有序性指政策执行应保持一定的阶段性顺序和过程的连续性。政策执行的有序性要求政策执行程序的每个环节具有时间上的前后次序。政策执行一旦启动，就要一个阶段接一个阶段，一环扣一环，层层推进，依规定的次序进行下去。

在2000年全国人大会议上，朱总理在《政府工作报告》中指出：“加快经济结构的战略性调整，是当前扩大内需、促进经济增长的迫切要求”。这一战略性决策在执行中是环环相扣的。

4、过程的动态性

政策方案无论制定得多么好，都不可能与复杂多变的客观现实完全一致；另一方面，随着时间的推移、执行活动的推进以及环境和条件的条件的变化，政策执行还会遇到一些新情况、新问题，政策执行者只有根据这些新情况，适时地、灵活正确地应对和处理问题。

“暂行规定”岂能暂行28年

2007年，江西一男童被火车撞死，赔偿150元；同年青岛一女童被火车撞死，赔偿600元。处理依据为1979年颁布的《火车与其他车辆碰撞和铁路路外人员伤亡事故处理暂行规定》。

5、执行的协调性

影响政策执行协调性的因素很多，其中最为主要的因素是制度性因素。政策执行主体之间的只能交叉或职能重合，客观上造成多头管理，而多头管理的表象是推诿扯皮，其结果是效能低下，严重破坏政策执行的协调性。

执法者为何自己打起来了

H省D市一家超市因一箱奶粉疑有质量问题。某日上午，卫生防疫站的执法人员将其原地查封。下午，工商人员来此检查，再次将这箱奶粉查封，双方甚至发生群殴。

唐僧肉大家都吃一口

1992年4月，商业部宣布，在全国饭店业和酒家业废止传统的星级标准，代之以商业部制订的《酒家饭店分等定级规定》，将“五星制”改为“五级制”。同年5月，国家旅游局登报声明，在全国旅游涉外饭店、酒家中，继续遵循星级评审标准，这是唯一标准，不搞双重标准。

食品安全监管领域的“九龙治水”

我国食品安全的监管权由国家质检总局、国家工商总局、卫生部、农业部、国家食品药品监督管理局以及国家标准化委员会共同行使。

馒头办与馒头大战

如果不是因为“馒头大战”，许多人可能都还不知道郑州还有个“馒头办公室”。郑州市市、区两级“馒头办”2001年因为利益分配矛盾，竟然主导了一场“馒头大战”。

6、执行的时限性

政策执行的时限性不仅指政策执行中每一个环节都有时间上的要求，还指政策执行过程的及时完成。绝大多数的政策对执行中的许多阶段和环节都有一定时间规定。

政策执行的时限性要求政策执行不能急速地进行或过于缓慢地进行。

公路养路费改为燃油税的时间安排

《公路法》明确规定将“公路养路费”改为“燃油附加税”，并授权国务院制定具体实施办法，但对国务院何时实施费改税未做出时限性规定。

7、影响的广泛性

组织庞大的执行队伍；对其他政策的影响；越来越多的公众受到影响；隐藏的问题可能出现。

三、政策执行的功能

小石城事件

1957年夏，美国阿肯色州小石城地方法院根据最高法院的决定，允许9名黑人学生进入小石城中心中学就读。9月2日，该州州长福布斯动用国民警卫队，阻挠黑人学生入学。25日，艾森豪威尔总统不得不动用美国陆军101空降师，“占领”了小石城，9名黑人学生才得以最终入学。

1、政策执行是实现政策目标的重要途径。公共政策的价值和意义只有通过政策执行才得以实现。