我国农村人民调解制度的改革与完善

我国农村人民调解制度的改革与完善一、我国农村人民调解工作的现状人民调解制度作为一种诉讼外的纠纷解决制度，在农村民间纠纷的解决方面取得了很大的成绩，为维护农村社会稳定、促进经济发展、法制建设起了很重要的作用。

但是，随着农村经济的发展和社会的转型，农村民间纠纷由传统型向现代型的转变，对人民调解制度的设置及工作的开展提出了许多新的要求，现行人民调解制度的缺陷和工作中的问题日益显露。

主要表现在以下几个方面：1. 立法宗旨与现代农村纠纷解决有所不适主要体现在不是从法律上界定设置人民调解制度的宗旨和规定人民调解制度的目的和任务，政治色彩浓厚。

1989年6月国务院发布的《人民调解委员会组织条例》第1条规定：“为了加强人民调解委员会的建设，及时调解民间纠纷，增进人民团结，维护社会安定，以利于社会主义现代化建设，制定本条例”。

第5条规定：“人民调解委员会的任务为调解民间纠纷，并通过调解工作宣传法律、法规、规章和政策，教育公民遵纪守法，尊重社会公德”。

上述规定仍然具有传统农业社会纠纷解决理念的色彩，同时带有浓厚的政治话语色彩。

2002年9月11日司法部部长办公会议通过，2002年11月1日起施行的《人民调解工作若干规定》，虽然对此有所改进，明确了调解的自愿平等原则，在调解程序方面作了一些规定，但总体说来该规定仍然是根据1989年的《人民调解委员会组织条例》制定，是对该条例的细化，未从根本上脱离原有的理念和框架。

人民调解制度的这种状况，在农村法制建设日益发展，公民权利意识日益提高的今天，已显示其不相适应的一面。

2. 制度设置与现代农村纠纷解决具有不适应性（1）农村纠纷的新特点随着农村社会经济的发展，农村纠纷出现了新的情况和特点，由传统型向现代型转变，主要表现在：①纠纷主体的多元化传统农村纠纷主要是发生在公民与公民之间，现代农村纠纷则更多地发生在公民与农村经济组织之间、农村经济组织相互之间。

有些纠纷主体跨地区、跨行业，单个调解组织无法有效进行调解。

②纠纷类型的多样化传统农村纠纷大多是婚姻纠纷、家庭纠纷、邻里纠纷、宅基地纠纷、水利纠纷、债权债务纠纷等，现代农村纠纷类型日益增多，除了传统型纠纷外，还出现了大量新型的纠纷，如合同纠纷、征地拆迁安置纠纷、边界纠纷、土地承包、补偿租赁、计划生育纠纷、选举纠纷、干群关系纠纷等。

③纠纷动因的权利化传统型农村纠纷虽同样具有利益争执，但发生纠纷的原因往往掺杂感情因素和历史因素，多由纠纷的一方言语不当、处理问题的方法不当，或相互之间存隔阂、积怨等引起。

用农村的俗语说，叫“咽不下一口气”。

现代型农村纠纷多为直接的法律权利义务关系之争，与当事人对有关法律法规的理解，以及农村基层政府的执法行为等密切相关。

④纠纷发展的激烈化由于土地承包责任制的推行，以家庭为生产单位，涉及排水、土地使用等农业生产方面的纠纷，往往具有复杂性，如果处理不当，或不能及时得到解决，容易激化，甚至转化成刑事案件。

由于农村社会的阶层分化，以及腐败现象的存在，加之宗族势力的影响等，涉及基层政府执法行为所引起的干群纠纷往往由于某件小事，激化成群体性事件。

⑤纠纷解决的复杂化以往的传统型农村纠纷，由于多为情感和历史因素引起，主要可以通过说理加以解决。

现代型农村纠纷，更多涉及对有关法律法规的理解和适用，涉及对双方权利义务关系的准确界定，仅仅依靠一般的说理和人民调解员的道德素质、调解技巧等是不够的，还需有较高的文化素质和较多的法律知识，具有一定的法律权威。

传统型农村纠纷，由于涉及的主体一般在同一村、镇范围，法律关系较为简单，一般容易及时调解，也不需要跨地区调解组织的协同和配合。

现代型农村纠纷，有的纠纷主体可能跨地区、跨行业，需要各调解组织的协同和配合才能有效调解。

（2）我国人民调解制度与农村纠纷的转型不相适应的体现我国人民调解制度与农村纠纷的转型具有不相适应的一面，主要体现在以下几个方面：①人民调解对农村纠纷解决的范围过窄1989国务院发布的《人民调解委员会组织条例》规定了人民调解委员会调解纠纷的范围为民间纠纷。

但何谓民间纠纷，条例未作出明确规定。

1990年4月19日司法部令第8号公布的《民间纠纷处理办法》第3条规定：“基层人员政府处理民间纠纷的范围，为《人民调解委员会组织条例》规定的民间纠纷，即公民之间有关人身、财产权益和其他日常生活中发生的纠纷。

”才从行政法规上对民间纠纷的范围有所明确。

这一规定将民间纠纷的主体范围明确在公民与公民之间。

由于人民调解制度初创于新民主主义革命时期的农村地区，农村纠纷的范围主要限于公民与公民之间的纠纷，解放后至改革开放前，农村商品经济也未得到多大发展，加上长期实行集体经济，农村纠纷的范围也主要只是发生在公民与公民之间。

在城市地区，比较复杂的纠纷，单位之间的纠纷，一般通过行政或司法的手段解决，因此，人民调解主要是针对公民与公民之间有关人身、财产权益和其他日常生活中发生的纠纷。

随有农村商品经济的发展，纠纷主体的多元化，纠纷类型的多样化，人民调解所涉纠纷的范围已不适应形势的需要，应适当扩大其调解范围。

对于公民与农村经济组织之间、公民与农村基层政府之间、农村经济组织之间等发生的一些较为简单的经济纠纷和管理方面的纠纷，均可进行调解。

②人民调解与基层人民法院协调解决农村纠纷的功能不足《民事诉讼法》第16条第1款规定：“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织”。

1989年6月国务院发布会的《人民调解委员会组织条例》第2条规定：“人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。

”“基层人民政府及其派出机关指导人民调解委员会的日常工作由司法助理员负责。

”这些规定确立了人民调解委员会属于群众性自治组织的法律地位，以及它和基层人民政府、基层人民法院的关系。

但是，2002年9月司法部发布的《人民调解工作若干规定》仅规定了司法行政机关对人民调解的指导，人民调解是否还接受基层人民法院的指导，没有规定。

长期以来，人民调解工作事实上主要是由基层人民政府的助理员进行指导和监督，基层人民法院和派出法庭很少履行这一职能，一般只有在纠纷激化，将转化成刑事案件时，才会由法院（庭）进行干预，造成在当事人心目中，人民调解委员会和法院似乎是两套不相干的系统，弱化了人民调解与基层人民法院协调解决纠纷的功能和作用。

③物质保障缺乏调解资金严重短缺，是制约人民调解发展的瓶颈。

对于人民调解员的待遇，在改革开放前，农村集体组织可以通过加记劳动工分等手段给予人民调解员适当补偿，以保证调解工作的正常开展。

在市场经济条件下，如果人民调解委员会既不能向当事人收取调解费，又不能从国家得到适当的报酬，人民调解工作在物质上得不到保障，势必会影响到这一制度的运行和发展；影响人民调解员的工作积极性和工作效率。

《人民调解工作若干规定》和《人民调解委员会组织条例》均规定人民调解委员会调解民间纠纷不收费。

调解委员会的工作经费和调解员的补贴经费，由村民委员会或者居民委员会、企事业单位解决。

行政机关通过争取同级人民政府的支持，解决人民调解的指导和表彰经费。

实际上，这种规定在还比较落后的农村地区形同虚设，有些乡镇政府财政困难，根本没有资金支持人民调解工作，更难以指望村级组织来解决人民调解的工作经费和补贴。

④人民调解员素质较低如果说法官的素质是推动司法改革的原动力，那么人民民调解员的素质就是推动人民调解制度完善的重要力量。

人民调解员不仅要及时地通过调解工作及时解决各种纠纷，还应保证纠纷解决的质量，在调解工作中尤其要维护好当事人的合法权益。

现代农村纠纷的解决，不仅需要人民调解员的工作热情，较高的道德素质和威望，丰富的社会经验，还需要具备较高的法律素质和业务技能，便现实情况是，人民调解员大多学历较低，更未接受专门的法律知识训练，一些人民调解员观念陈旧，难以胜任现行的人民调解工作。

《人民调解委员会组织条例》第4条规定：“为人公正，联系群众，热心人民调解工作，并有一定法律知识和政策水平的成年公民，可以当选为人民调解委员会委员。

”该条例没有对人民调解员的文化程度提出要求。

《人民调解工作若干规定》第14条规定“担任人民调解员的条件是：为人公正，联系群众，热心人民调解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。

乡镇、街道人民调解委员会委员应当具备高中以上文化程度。

”该规定只是对乡镇、街道人民调解委员会委员要求具备高中以上学历。

目前达到高中、中专以上文化知识或法律中专以上水平的调委会委员有220多万人，仅仅占调解委员人民数的25%。

面对目前日益复杂、新颖的民间纠纷，如果人民调解员没有一定的文化素质，没有一定的政策、法律知识，难免会“各稀泥”。

就算纠纷当时解决，也难免日后复发。

我国人民调解员还存在年龄普遍偏大的问题。

为此，提高人民调解员的综合素质，是一个紧迫的系统工程。

根据我国人民调解制度的现状，我国人民调解制度应从以下几个方面加以改革，实现人民调解制度的现代转型，强化其维权功能，更好地维护当事人的合法权益，维护社会的稳定。

二、人民调解制度的设置1. 尽快制订人民调解法我国《宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。

居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。

居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。

居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。

”因此，我国人民调解制度具有明确的宪法地位。

从纠纷解决机制的法律地位来看，人民调解制度和法院审判制度、仲裁制度等纠纷解决机制一样，在纠纷解决中具有非常重要的地位和作用，应当具有同等的法律地位。

民事诉讼法、仲裁法都是基本的程序法律，唯独人民调解至今只有行政性的法规规范。

从法律服务组织的法律地位来看，人民调解制度和律师制度、公证制度、仲裁制度一样，具有同等重要的地位、服务功能和作用，律师制度、公证制度也都已有国家法律的规范。

因此，人民调解至今没有国家正式立法的局面，与人民调解在宪法中的法律地位，以及其在纠纷解决和法律服务中实际具有的地位和作用是不相称的。

目前有关人民调解的规范主要是1989年国务院颁布的《人民调解委员会组织条例》，2002年司法部发布的《人民调解工作若干规定》，《民事诉讼法》中的有关规定，最高人民法院和司法部颁布的有关解释等。

因此，应尽快由全国人大常委会制定和颁布《人民调解法》，才能更好地提升人民调解制度的法律地位，促进人民调解制度的健康地发展，更好地发挥其功能和作用。

2. 转变人民调解制度设置的理念人民调解制度作为一种纠纷解决制度，主要是通过法律服务的方式，及时维护纠纷各方当事人的合法权益，达到及时解决纠纷，维护社会稳定的目的。